Magyarország az Európai Unió tagállamai közül az uniós alapok egyik legnagyobb kedvezményezettje: A 2014-2020-as programozási időszakban 25 milliárd euró támogatást kapunk az Európai Strukturális és Befektetési Alapokból, a hazai közbeszerzések közel 50%-a pedig uniós társfinanszírozásban valósul meg. De mennyire hatékony e források felhasználása, és vajon megfelelően működnek-e a hatékony felhasználást biztosítani hivatott ellenőrzési mechanizmusok? Hogy erre választ kapjunk, érdemes összehasonlítani hazánk teljesítményét egy olyan országéval, amely hasonló mérete és lélekszáma mellett szintén az egyik kiemelkedő kedvezményezettje az uniós forrásoknak. Ez az ország pedig nem más, mint Portugália.
Magyarországon az uniós források felhasználása számos rendszerszintű kockázatot rejt magában, és az intézmények sok esetben nem képesek kiszűrni ezeket. Sőt, valójában az intézményrendszer teremti meg a korrupció lehetőségét, ahogy azt a Transparency International Magyarország 2015-ös tanulmányában megállapította. Magyarország már jó néhány éve az első három hely valamelyikén végez az OLAF (Európai Csalás Elleni Hivatal) által ajánlásokkal lezárt ügyek listáján, és vezeti azt a listát is, amely a pénzügyi visszafizetésekre vonatkozó ajánlásokat rangsorolja az uniós kifizetésekhez százalékosan viszonyítva.
A TI Magyarország azt is többször, több tanulmányban bemutatta, hogy az uniós alapok, azaz az európai közpénzek Magyarországon sokszor egyéni érdekeket szolgálnak: ezek a kormányhoz lojális körök gazdagodásának fő forrásai. Magyarországon a politikai integritás nagyban erodálódik, ahol az uniós pénzek játszák a főszerepet.
Az OLAF éves jelentéseit tanulmányozva Portugália is kitűnik, de nem a Magyarországhoz hasonló negatív előjellel: habár Portugália is az uniós alapok egyik legnagyobb kedvezményezettje, és az ország sok tekintetben összehasonlítható Magyarországgal, Portugália vonatkozásában az OLAF évek óta csak egy-két esetet vizsgál.
Portugália, Magyarországhoz hasonlóan, 25.8 milliárd eurót kap az uniós alapokból a jelenlegi hétéves programozási időszakban. A régióinak többsége, akárcsak Magyarországon, fejletlennek tekinthető, kivéve a fővárosi régiót. A két ország összehasonlíthatóságát megkönnyíti, hogy területük és lakosságszámuk is közel megegyező.
A hasonlóságok ellenére, míg a 2014-2018-as időszakban az OLAF 52 olyan ügyet zárt le Magyarország vonatkozásában, amelyben szabálytalanságot, vagy csalást detektált, és ebben az 52 ügyben az összes Magyarországnak allokált uniós támogatás közel 4%-ának visszafizettetését javasolja az OLAF – amely magasan a legnagyobb arány az összes tagállamot tekintve is –, addig Portugáliát illetően az OLAF csak 10 ügyet zárt le ajánlásokkal, 0,42%-os visszafizetési rátával.
Azt is érdemes megjegyezni, hogy az OLAF statisztikái szerint a portugál hatóságok a pénzügyi hatások vonatkozásában nagyobb arányban derítettek fel maguk szabálytalanságokat, mint a magyar hatóságok, amely öszességében egy hatékonyabb, az uniós alapok kezelésére létrehozott intézményrendszert valószínűsít Portugáliában, szemben Magyarországgal.
Metodológia
Az uniós alapok hazai és portugáliai kezelésének hatékony összehasonlításához három olyan jelenséget érdemes kiemelni, amely hozzájárul az uniós pénzek felhasználásával kapcsolatos magas korrupciós kockázathoz Magyarországon:
- Az intézményrendszer centralizációja: Magyarországon az uniós alapokat kezelő intézményrendszer rendkívül centralizált, következésképpen a kormánynak mindenre kiterjedő, közvetlen befolyása van az uniós alapok felhasználására még az egyedi projektek szintjén is.
- Az ellenőrzési mechanizmusok függetlensége: Az ellenőrzési mechanizmusok függetlensége hazánkban erősen megkérdőjelezhető – mind az uniós alapokat kezelő intézményrendszeren belül, mind azon kívül, azaz azoknál a hatóságoknál, amelyek általában is ellenőrzik a közpénzek költését.
- Abszorpciós nyomás: A magyar kormány fő célja, hogy minél több uniós pénzt használjon fel a lehető leggyorsabban, míg a tervezés és az ellenőrzés másodlagos.
Most pedig e három indikátor mentén vizsgáljuk meg az uniós alapok kezelésére felállított portugál intézményrendszert.
1. Az intézményrendszer centralizációja
A tagállamokban az uniós alapok kezelésére létrehozott intézményrendszer alapjait az Európai Strukturális és Befektetési Alapokra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról szóló 1303/2013/EU rendelet fekteti le. A tagállamoknak operatív programonként ki kell jelölniük egy irányító hatóságot, egy igazoló hatóságot, valamint egy funkcionálisan független általános audit hatóságot.
2011 előtt Magyarországon az operatív programok irányító hatóságai a kormány által felügyelt, de szervezetileg elkülönült Nemzeti Fejlesztési Ügynökségen (NFÜ) belül működtek, valamint regionális közreműködő szervezetek is ki voltak jelölve. 2011-ben a magyar kormány azonban megszüntette az NFÜ-t és a közreműködő szervezeteket, és az irányító hatóságokat teljes mértékben a területtel foglalkozó minisztériumokba integrálta.
Portugáliában az intézményrendszer nagyban hasonlít a 2011 előtti magyarországi rendszerhez, de még inkább decentralizált és pluralizált. A politikai felügyeletet egy tárcaközi bizottság felügyeli (Comissão Interministerial de Coordenação), míg a szakmai-technikai kordinációt egy ügynökség látja el (Agência para o Desenvolvimento e Coesão). Habár az Ügynökséget a Tervezési Minisztérium (lényegében az infrastruktúráért felelős minisztérium) felügyeli, az ügynökségnek saját elnöke van, és elkülönült hierarchiával és szervezetrendszerrel rendelkezik. Ez az Ügynökség közvetett államigazgatási szervként funkcionál (administração indireta do Estado). Az Ügynökség irányítása alatt tíz irányító hatóság (Autoridade de Gestão) működik, amelyből három ún. tematikus operatív programot kezel, hét pedig területi (regionális) operatív programokat. Ez utóbbi irányító hatóságok központjai az adott régióban találhatóak. Ezenkívül mindegyik irányító hatóság számos közreműködő szervezetre delegálta egyes hatásköreit, például önkormányzatok szövetségeire vagy a turizmusért felelős ügynökségre. Az audit hatóság feladatkörét pedig a kormány belső ellenőrzését végző szervezet látja el, az Inspeção-Geral de Finanças.
Tekintettel arra, hogy az intézményrendszer meglehetősen decentralizált és pluralizált, a portugál központi kormányzatnak nincs közvetlen ráhatása az egyedi projektekre, ezenkívül még a belső ellenőrzési mechanizmusok is függetlenül tudnak működni, hiszen a portugál kormány nem saját magát ellenőrzi.
2. Az ellenőrzési mechanizmusok függetlensége
Az uniós jogszabályokban lefektetett megosztott irányítás (shared management) alapelvének megfelelően a tagállamok és az Európai Bizottság közösen felelős az operatív programok irányításáért és ellenőrzéséért, a végrehajtás pedig elsődlegesen a tagállamok feladata. Az ellenőrzés nem csak az irányító hatóságok belső ellenőrzési mechanizmusait jelenti, hiszen az állam általános, a közpénzek költését felügyelő szervei is részt vesznek a folyamatban, például a számvevőszék, az ügyészség, a versenyhivatal vagy a közbeszerzési hatóság.
Az elmúlt kilenc évben Magyarországon a kormányzó párt kétharmados többséggel rendelkezett (és rendelkezik) az Országgyűlésben, amely lehetővé tette a kormánynak, hogy szinte teljesen felszámolja a tőle független államhatalmi intézmények szakmai és szervezeti autonómiáját, és azokat szinte kivétel nélkül iránta elkötelezett személyek irányítása alá vonta, melynek következtében megroppant a demokratikus fékek és ellensúlyok rendszere.
Következésképpen ezek az elméletben független ellenőrző szervek nincsenek abban a helyzetben, hogy megfelelően felügyeljék az uniós források felhasználását, különös tekintettel arra, hogy az uniós alapok a kormányzó párthoz hűséges emberek meggazdagodását (is) szolgálják.
Habár a portugál politikai élet elemzése túlmutatna ezen írás keretein, ennek általános ismerete alapján elmondható, hogy nagyon valószerűtlen egy hasonló helyzet – lényegében az állam foglyul ejtése – kialakulása az országban. A 2015-ös parlamenti választások során egyik párt sem szerzett többséget, így az utóbbi 4 évben kisebbségi kormányzás van Portugáliában. A választások után először a jobbközép és konzervatív pártok koalíciója kapott felhatalmazást a kormányalakításra, de nem kapták meg a szükséges szavazatokat a Parlamentben. Mindeközben a Szocialista Pártnak sikerült külső támogatást szereznie három másik párttól, így végül egy szocialista kisebbségi kormány jött létre.
Az állam foglyul ejtésének valószínűtlenségét támasztja alá például a Világbank jogállamiság indexe is, melyen Portugália sokkal magasabb pontszámmal rendelkezik, mint Magyarország.
Hasonló képet kapunk, ha a kormányzat hatékonyságára, vagy a korrupció kontrolljára vonatkozó indikátorokat nézzük meg. Emellett Portugália a Transparency International Korrupció Érzékelési Index rangsorában is évről-évre sokkal jobban teljesít hazánknál.
3. Abszorpciós nyomás
Magyarországon 2015-ben a TI Magyarország írt először az uniós források felhasználásához kötődő korrupciós kockázatokról szóló jelentésében az abszorpciós nyomásról. Azóta a magyar kormány számos alkalommal kifejezte, hogy elsődleges célja az, hogy a lehető legtöbb uniós forrást használja fel a lehető leggyorsabban. Erre tekintettel a kormány a Magyarországnak szánt uniós pénzek 110-115%-át tervezi felhasználni azért, hogy ha bizonyos projektek nem mennek át az Európai Bizottság ellenőrzésén, akkor egy másik projekt számláit tudják benyújtani. Ennek eredeményeképpen a projektek tervezése, az egyes projektekkel elérni tervezett célok indokoltsága, illetve az ellenőrzés másodlagos.
Habár a portugál kormány szintén szeretné fenntartani az uniós pénzek jó abszorpciós rátáját, és a 2007-2013-as programozási időszakban Portugália végzett az első helyen ebben a tekintetben, az uniós pénzek 100%-át sikeresen felhasználva, a két kormány megközelítése közötti különbséget mégis jól szemlélteti a következő két ábra, amelyek az uniós projektek végrehajtásának előrehaladását mutatják a két országban.
Az ábrákon jól áthatjuk, hogy a 2014-2020-as programozási időszakban a tényleges végrehajtás valójában 2016-ban kezdődött.
2017-re Magyarország már az uniós pénzek 96%-ról döntött, tehát a kormány papíron gyakorlatilag két év alatt elköltötte a hét évre kapott uniós pénzeket.
Ugyanebben az időszakban a portugál kormány csak az uniós pénzek 64%-áról döntött. 2019 közepére a magyar kormány döntési rátája már elérte a 109%-ot, míg a portugál kormányé ehhez képest 88%-ot. Másfelől viszont azt is láthatjuk, hogy a portugál kormány az uniós pénzek nagyobb hányadát fizette ki a kedvezményezetteknek ténylegesen, mint a magyar kormány: 36%-ot szemben a hazai 27%-kal 2018-ban; és 41%-ot szemben a mi 34%-unkkal 2019 közepéig. Mindez jobban előkészített projekteket, és összességében az uniós források átgondoltabb felhasználását sugallja a portugál kormány részéről egy kiegyensúlyozott abszorpciós ráta mellett a hétéves uniós költségvetési időszak folyamán.
Mi következik ebből?
A magyar és portugál uniós forráskezelési rendszerek rövid összehasonlítása alapján elmondhatjuk, hogy az uniós pénzeket kezelő intézményi struktúra Portugáliában decentralizált és pluralizált, különösképpen a Magyarországon tapasztalható nagymértékű centralizációjához képest. Emellett nem mutat semmilyen jel arra, hogy Portugáliában a független ellenőrző szervek ne tudnák független módon ellenőrizni a közpénzek költését. Az adatok továbbá azt valószínűsítik, hogy Portugáliában az uniós pénzek elköltése sokkal inkább előkészített és átgondoltabb folyamat. Mindezek magyarázatul szolgálhatnak az írás elején felvetett különbségre, miszerint Portugália vonatkozásában jóval kevesebb csalást vagy szabálytalanságot feltételező OLAF nyomozás van, illetve azt, hogy a portugál hatóságok nagyobb arányban szűrik ki maguk a szabálytalanságokat, mint a magyar hatóságok.
A szerző Nagy Gabriella, a Transparency International Magyarország közpénzügyi programjainak vezetője