2020. december 31-én lezárult az Európai Unió előző hétéves költségvetése, azaz a 2014 és 2020 közötti programozási időszak, amelynek keretében Magyarország kb. 32 milliárd eurót kapott „tisztán”, azaz, ha levonjuk a Magyarország által az uniós költségvetésbe befizetett összeget. A következő hétéves időszakban, a 2021 és 2027 között Magyarország ennél is több, kb. 40,6 milliárd eurót fog kapni. A tavalyi év során, miközben a magyar (és a lengyel) kormány Brüsszelben háborúzott, és megvétózta az uniós költségvetést, a színfalak mögött már az új uniós források felhasználásának kereteit, programjait egyeztették az Európai Bizottsággal. A terveket, azaz a Partnerségi Megállapodás tervezetének vázlatos kivonatát közzé is tették a Miniszterelnökség honlapján, és véleményezni lehetett azt. Mi éltünk is ezzel a lehetőséggel, és 2020 decemberében megküldtük a Miniszterelnökség számára a véleményünket, amelynek egy rövidített változatát tesszük most közzé.
A teljes változat elérhető a honlapunkon, ezen a linken.
RENDSZERSZINTŰ KOCKÁZATOK
1. Forrásbőség és abszorpciós nyomás
Magyarországon bizonyos területeken minden korábbinál lényegesen több elkölthető és elköltendő pénz áll rendelkezésre (forrásbőség).
Ez a helyzet számottevően megnöveli a korrupció lehetőséget és veszélyét. A magyar kormány számos alkalommal kifejezte, hogy elsődleges célja az, hogy a lehető legtöbb uniós forrást a lehető leggyorsabban használja fel (abszorpciós nyomás).
A kormány minden, az uniós forrásokkal kapcsolatos intézkedése ezt a fő célt szolgálja, amely eredeményeként a projektek tervezése, egyes projektekkel elérni tervezett célok indokoltsága, illetve az ellenőrzés jelentősége másodlagossá vált.
Az, hogy a fejlesztéspolitikai célok másodlagosak, és hogy azt a fő célt szolgálják, hogy minél gyorsabban minél több pénzt elköltsön a kormány, tükröződik abban az 1600/2012. (XII. 17.) Korm. határozattal meghozott döntésben is, hogy a 2014-2020-as programozási időszak forrásainak 60 százalékát közvetlen gazdaságfejlesztésre kell fordítani. A 2007-2013-as időszakban ezek aránya még 24 százalék volt, és több adat, például a versenyképességi adatok is azt látszanak alátámasztani, hogy ezek a típusú támogatások nagyon alacsony hatékonysággal hasznosultak. A kormány által megrendelt, az uniós programok hatékonyságát értékelő tanulmány szerint „a vállalkozásfejlesztési támogatások GDP-re gyakorolt hatása nem jelentős”, „nem lehet kijelenteni, hogy számottevő válságenyhítő hatásuk lett volna a támogatási programoknak”. A tanulmány azt is megállapítja, hogy a vállalkozásfejlesztési programok termelést bővítő hatása szerénynek tekinthető, a foglalkoztatásra pedig kifejezetten negatív hatást gyakoroltak.
Jellegzetes példa a megkérdőjelezhető hasznosságú projektekre a különböző projektek keretében megvalósuló kilátó-építés támogatása. Ennek csak egy szembetűnő példája a Tyukodon 264 millió forint uniós támogatásból megépült 11 kilátó. A projekt-kiválasztás és az ellenőrzés kérdésein túlmutatva, a projekt-tervezés átgondolatlanságára utal, hogy a turizmus fejlesztését haszontalan attrakciók támogatásával kívánja a kormány elérni. A fentebb már hivatkozott KPMG-tanulmány is utal rá, hogy komplex fejlesztések nélkül egy-egy attrakció támogatása nem növelte a vendégéjszakák számát.
Szintén probléma, hogy a hatékony ellenőrzési mechanizmus szervezeti-intézményi keretei nem adottak. A szabálytalansági eljárásokat, azaz az ellenőrzés első szintjét, ugyanazon irányító hatóságok végzik, amelyek a projektek kiválasztásáról is döntöttek. Így, hatékony ellenőrzés esetén a saját eredményességüket rontanák le az irányító hatóságok, mivel lehetőség szerint az uniós források 100%-át le kell tudni hívniuk. Arról nem is beszélve, hogy egyes esetekben az irányító hatóságok azon felelőssége is felmerülne, hogy kellő gondossággal eljárva választották-e ki a nyertes projekteket. Ezt támasztja alá az alábbi táblázat is, amelyben a visegrádi országokat hasonlítottuk össze abból a szempontból, hogy hány darab szabálytalanságot derítettek fel az irányító hatóságok, illetve, hogy a felderített szabálytalanságok a nekik allokált uniós forrásnak hány százalékát érintették.
Az adatokból az látszik, hogy habár a darabszámot illetően nem lóg ki a magyar mutató a visegrádi országok átlagából, az ellenőrzés alá vont projektek értéke a támogatások arányában rendre a legalacsonyabb. A forrásfelhasználás egyetlen kiemelten kezelt kérdése az, Magyarország el tudja-e költeni az uniós pénzt, aminek eléréséhez hozzájárul a túlárazás. Így, tehát, a hatóságok mindaddig nem érdekeltek abban, hogy szigorúan ellenőrizzék a költségelszámolásokat, amíg ezt az EU ellenőrző szervei nem kifogásolják. A hazai rendszer fő célja a szabályosság uniós intézmények által elfogadható minimális szintjének biztosítása.
2. Közbeszerzés
Évente átlagosan tízezer körüli a közbeszerzési eljárások száma, egyes években ez megugrik tizenötezer darabra. A Közbeszerzési Hatóság ellenőrzési munkáját illetően idézünk a Hatóság 2019. évi beszámolójából: „2019. évben elrendelt ellenőrzések száma 68 db, a kivizsgált szerződésszegések száma pedig 34 db volt”. A közbeszerzések folyamatba épített ellenőrzését a Miniszterelnökség közbeszerzési felügyeleti főosztálya végzi. Az ő munkájukat 2018-ban auditálta az Európai Bizottság, amely a sajtóban megjelent információk szerint súlyos, rendszerszintű hiányosságokat tárt fel.
A közbeszerzési piac problémáit egy bizonyos szintig korrigálni lehetne rendes jogorvoslati módszerekkel is. Ugyanakkor álláspontunk szerint a magyarországi közbeszerzési jogorvoslati rendszer több okból is diszfunkcionális.
Először is, a jogorvoslati díjak nagyon magasnak tekinthetőek európai szinten is. A Közbeszerzési Döntőbizottság (KDB) kérelemre indult eljárásáért fizetendő igazgatási szolgáltatási díjakat 2012. január 1-i hatállyal emelték meg jelentős mértékben. Ez az esetszámban is azonnal megmutatkozott. Míg 2011-ben (és az azt megelőző években is) 810 darab jogorvoslati eljárást folytatott le kérelemre a KDB, addig 2012-ben már csak 516 eljárást. Ez folyamatosan csökkenő tendenciát mutat, 2019-ben 211 darab eljárást indítottak kérelemre. A másik aggály, amelyet fel kell vetni a jogorvoslati rendszert illetően, az a KDB függetlenségének a kérdése. A 2015-ben elfogadott közbeszerzési törvény előtt, ideértve a 2011. évi és a 2003. évi közbeszerzési törvényt is, a KDB elnökét egy olyan tanács választotta meg, amelynek tagjainak többségét a kormány jelölte. 2015 óta a kormány által jelölt tagok, jóllehet kisebbségben vannak, ugyanakkor blokkoló kisebbséget tudnak létrehozni, tehát, praktikusan, a kormány által jelölt tagok jóváhagyása nélkül a KDB elnökét nem lehet megválasztani. A KDB intézményi függetlensége nem garantált a jogszabály által.
JAVASLATOK
A fentiek figyelembevételével a Partnerségi Megállapodás véglegesítése, illetve a további tervezés során az alábbi javaslatokat tesszük.
1. Forrásbőség és magas támogatásintenzitás elkerülése, közvetlen támogatások csökkentése, pénzügyi eszközök nagyobb arányú alkalmazása
Javasoljuk a források átcsoportosítását azokról a területekről, ahol az észszerű felhasználás lehetősége nem biztosított, így különösen a közvetlen gazdaságfejlesztésre allokált összegek arányát javasoljuk csökkenteni.
Javasoljuk, a visszatérítendő források, azaz a pénzügyi eszközök (hitel, kölcsön, garancia) nagyobb arányú alkalmazását, mivel ezek jóval szűkebb teret adnak járadékvadászatra, és az üzleti szempontok így jobban előtérbe kerülhetnek a döntések során. A fentebb hivatkozott, a kormány által megrendelt KPMG-tanulmány is több helyen megállapítja, hogy a visszatérítendő támogatások esetében több változó tekintetében mutatható ki jelentős hatás, mint a vissza nem térítendő esetében. Ez alapján a pénzügyi eszközök keretében belül leszerződött összegeknek gazdaságilag nagyobb hatása van a kedvezményezett vállalatokra. „Összességében megállapítható, hogy a hitelprogramban résztvevő vállalatok jobban teljesítettek a versenyképességgel szorosabb kapcsolatban álló, az eredményesség és GDP mutatók tekintetében” – írják.
2. A társadalmi és civil kontroll erősítése a projektek kiválasztásában és megvalósításában
Javasoljuk az integritási megállapodások – mint a társadalmi kontroll-mechanizmusok egy kipróbált formájának – beépítését a 2021-2027. programozási időszak azon projektjeibe, amelyek kiemelten kockázatosak korrupciós szempontból.
Javasoljuk a támogatandó projektek céljának, tárgyának kiválasztásakor az állampolgárokkal, és helyi ügyek esetén, különösen a helyi lakosokkal való konzultáció bevezetését, hiszen arra is láttunk példát az előző programozási időszakban, hogy a „kereslet” és a „kínálat” nem találkozott, például, amikor buszmegállóra lett volna a helyi közösségnek szüksége, de mivel arra nem volt pályázat kiírva, így kilátóként tudták megvalósítani a buszmegállót.
3. Az uniós projektek és a közbeszerzések hatékony ellenőrzési mechanizmusának kialakítása
Javasoljuk a projektek ellenőrzési rendszerének felülvizsgálatát, és annak megfontolását, hogy az irányító hatóságon belül olyan ellenőrzési egységeket állítsanak fel, amelyeknek az intézményi függetlensége garantálva van, még akkor is, ha ugyanazon irányító hatóságon belül kerül felállításra, amely a projekteket elbírálják. Így, például, biztosítani kellene az ellenőrzési egységnél dolgozó köztisztviselők munkajogi védelmét, független, pártatlan bejelentővédelmi rendszert felállítani stb.
Javasoljuk, jóllehet ez a Partnerségi Megállapodás hatókörén részben túlmutat, a közbeszerzések ellenőrzési mechanizmusainak teljes körű felülvizsgálatát, a Közbeszerzési Döntőbizottság függetlenségének jogi garanciáinak megteremtését, valamint a jogorvoslati díjak csökkentését.
4. Decentralizáció és szubszidiaritás
Javasoljuk egyes döntések regionális, vagy helyi szintre történő telepítését, jóllehet hatékony kontrollmechanizmusok nélkül egy decentralizált rendszernek is van korrupciós kockázata. Ugyanakkor ezzel egyrészt értelmet nyerne a központi ellenőrzés: hiszen az irányító hatóságok szervezetébe integrált ellenőrzés tárgya nem az irányító hatóság saját munkája lenne, másrészt a fentebb jelzett „kereslet-kínálati” probléma is kiküszöbölhető lenne.
Az EU jogában is kiemelt helyet elfoglaló szubszidiaritás elve értelmében a döntéseket a polgárokhoz lehető legközelebb kell meghozni, pont azért, hogy a helyi szinten szükségesnek tartott döntéseket, jelen esetben fejlesztéseket támogassa a központi kormányzat. Ez a javaslat összhangban van a társadalmi kontroll erősítését célzó fentebbi javaslatunkkal is.
A szerző Nagy Gabriella, a TI Magyarország közpénzügyi programjainak vezetője