Hónapok óta jönnek az egymásnak és olykor saját maguknak is ellentmondó hírek Brüsszelből: megszavazták a jogállamisági feltételt, Orbán Viktor győzött és törölték a jogállamiságot, Magyarország és Lengyelország megvétózta az Unió költségvetést. Blogposzt-sorozatunk harmadik részében megpróbálunk rendet tenni és összefoglalni, hogy mi történt eddig és mi várható.
Mielőtt azonban erre rátérnénk, érdemes néhány dolgot tisztázni az EU döntéshozatali mechanizmusát illetően:
Az uniós költségvetési „csomagban”, amiről a tárgyalások hónapok (sőt évek) óta intenzíven folynak, több jogszabály-tervezet is található:
- Az ún. jogállamisági mechanizmust – amely szerint felfüggeszthetik az uniós pénzeket, ha egy tagállam megsérti a jogállamiság elveit – egy olyan rendelet szabályozza, amelyet minősített többséggel kell elfogadni. (Ezt tehát nem tudja Magyarország és Lengyelország megvétózni.) Ennek a rendelettervezetnek a megalkotása rendes jogalkotási eljárásban történik, ami azt jelenti, hogy a Parlament társjogalkotó, tehát, ők is tehettek módosító javaslatokat. A Tanácsnak és a Parlamentnek kompromisszumot kellett kötnie a szöveget illetően.
- Az uniós költségvetés (amelyet többéves pénzügyi keretnek hívnak, angol rövidítéssel MFF) és a járvány miatt megszületett a Next Generation EU elnevezésű „helyreállítási alap”, valamint az EU saját forrásairól szóló tanácsi határozat viszont egyhangúságot igényel a Tanácsban – ahol a tagállamok kormányainak képviselői ülnek –, és ezeket így elvileg valóban meg tudja vétózni bármely tagállam. A költségvetés elfogadásához a Parlament jóváhagyása is kell: jóváhagyhatja, vagy elutasíthatja a költségvetést, de nem javasolhat módosítást hozzá. Az EU saját forrásairól szóló tanácsi határozatot viszont csak véleményezheti a Parlament, amit a Tanács nem köteles figyelembe venni.
Azt is tisztázni kell, hogy miről beszélünk, amikor azt mondjuk, hogy a Tanács. Európai Tanácsnak azt hívják, amikor a kormány- és államfők találkoznak. Ők politikai iránymutatást nyújtanak a jogalkotáshoz, de nem szavaznak jogszabályokról, nincs jogalkotási hatáskörük. Szavazni a miniszteri szintű Tanács tud. A miniszteri szintű Tanács több formációban működik: a költségvetési csomag felelőse az ún. Általános Ügyek Tanácsa, ahol általában az uniós ügyekért felelős miniszterek képviselik a kormányokat. (De létezik például Mezőgazdasági Tanács, Külügyi Tanács, Gazdasági és Pénzügyi Tanács, stb.)
Mi történt eddig?
2018. május 2-án mutatta be az Európai Bizottság az ún. költségvetési csomagot, benne a 2021-2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi kerettel és az Unió költségvetésének védelméről szóló rendelettervezetet, amely lehetővé tenné az uniós források felfüggesztését egy tagállam viszonylatában a jogállamiság általános hiányosságai miatt.
Ezt követően megkezdődtek a tárgyalások mind a Tanácsban, mind az Európai Parlamentben. 2018 és 2019 folyamán több körben és több (szakértői, nagyköveti, miniszteri) szinten egyeztettek a tagállamok képviselői, valamint az Európai Tanács is többször napirendjére tűzte a költségvetési csomagot, amely közben folyamatosan változott, alakult. 2020 februárjára, amikor összehívták az Európai Tanács rendkívüli ülését már „csak” a leginkább vitatott kérdések maradtak fenn.
Ezt követően a járvány miatt új problémával szembesült Európa, amelyre reakcióként az Európai Tanács áprilisban kérte fel az Európai Bizottságot, hogy készítsen el egy, a gazdaság helyreállítását célzó ütemtervet. A Bizottság májusban mutatta be a Helyreállítási Alapot, és az Európai Tanács júliusi ülésén fogadták el elvi, politikai szinten az így kiegészült költségvetési csomagon.
Az Európai Tanács júliusi üléséről itt írtunk. Ezen az ülésen volt az egyik fő vitás pont, hogy a jogállamisági feltételhez legyen-e kötve az uniós források kifizetése, vagy nem, erről a tanácskozásról ment haza minden fél úgy, hogy „győztek”, hiszen benne is volt a jogállamisági mechanizmus, meg nem is. Ekkor írtuk azt, hogy „Fontos leszögezni, hogy a tanácsi következtetések elnevezésű uniós dokumentum lényegében egy politikai deklaráció, ami alapján később az Európai Bizottság – mint végrehajtó szerv – majd el tud járni, és aminek a tartalmát majd jogszabályokra kell lefordítani. […] ez egy olyan politikai nyilatkozat, amely sok mindenre lehetőséget ad és megteremti a jogalapját egy keményebb ellenőrzési mechanizmusnak is.”
Pontosan ez következett ezután, azaz, hogy ez a politikai deklaráció iránymutatás volt a további tárgyalásokhoz. Szeptemberben ugyanis a Tanács és az Európai Parlement is véglegesítette a saját szövegváltozatát a jogállamisági mechanizmusról szóló rendelettervezetet illetően, amelyről október folyamán több körben egyeztettek egymással és az Európai Bizottsággal. Ezt hívják trilógusnak, és erről, illetve ennek eredményéről írtunk bővebben itt.
Mi történik most?
Hétfőn jött a hír Brüsszelből, hogy Magyarország és Lengyelország megvétózta az Unió költségvetését. Fontos tudni, hogy ekkor még nem az Általános Ügyek Tanácsa szavazott a költségvetési csomagról. A miniszteri Tanácsot előkészítő nagyköveti tanácskozásra került sor, ahol a soros elnökség felmérte az erőviszonyokat. Eszerint a jogállamisági mechanizmust tartalmazó rendelettervezethez megvan, meglenne a minősített többség, ami miatt már előre bejelentette a vétószándékát a magyar és lengyel nagykövet a költségvetési csomag többi elemét illetően, amihez viszont konszenzus szükséges.
Mi várható?
A tényleges szavazásra azonban csak decemberben kerül sor, így előtte még van ideje az Európai Tanács elnökének, Charles Michelnek, a Tanács soros elnökségének (Németországnak), illetve az Európai Bizottságnak további háttértárgyalásokat folytatni, alkukat ajánlani, így egyáltalán nem biztos, hogy a tényleges szavazáskor valóban vétózni fognak ezek az országok. Addig még az Európai Tanács több ülésére is sor kerül, például a mai napra (november 19-ére), és december 10-re is meghirdettek egy-egy Európai Tanács ülést.
A költségvetési csomag természetesen kiemelt dosszié, és nagy politikai figyelmet kelt, de fontos látni, hogy minden, kicsit is vitás uniós jogszabály-javaslat esetében hasonló forgatókönyv szerint zajlanak az események. Ilyenkor a háttérben az egyet nem értő tagállam(ok)nak vagy valamely másik dosszié vitás kérdésében ajánlanak alkut. Alku tárgya lehet azonban az is, hogy a támogatásért cserébe az Európai Bizottság nem indít meg egy kötelezettségszegési eljárást.
Jelen ügyben nagyon valószínű, hogy felajánlják Magyarországnak és Lengyelországnak — például –, hogy megszüntetik a 7. cikk szerinti eljárásokat, amelyek már évek óta folynak a két ország ellen, és egyébként nagy valószínűséggel soha nem zárulnának szankcióval. Ez tehát nem lenne fájdalmas veszteség az EU részéről, a két ország viszont győzelemnek értékelheti a hazai médiában. Az Unió vezetői ajánlhatnak akár valamilyen kedvezőbb pénzügyi feltételt is a két országnak az új helyreállítási alapot illetően, vagy egyszerűen „több pénzt” – bár ez újranyitná a már kialkudott keretszámokat. Ugyanakkor az is elképzelhető, hogy a jogállamisági mechanizmusról szóló rendelettervezetet leválasztják a költségvetési csomagról, így azt minősített többséggel bármikor elfogadhatják a tagállamok.
Mindez persze csak találgatás arról, hogy mi folyik jelenleg a háttérben, mindenesetre bízni lehet abban, hogy decemberben megállapodás születik a költségvetési csomagról valamilyen formában, és hogy a jogállamiságról szóló rendeletet is elfogadják, hiszen ez ügyben már az Európai Parlament is megszólalt, és jelezték, hogy a trilógusokon kitárgyalt megállapodásból nem engednek. Ezzel szemben a magyar kormány – és feltételezhetően a lengyel is – számít az uniós forrásokra a következő hét évben is. Az Európai Bizottság egyébiránt már az uniós források felhasználásának kereteit, programjait egyezteti a tagállamok kormányaival. A magyar kormány terveit meg is lehet tekinteni itt, és véleményezni is lehet.
A szerző Nagy Gabriella, a TI Magyarország közpénzügyi programvezetője