Koncessziókkal jogászkodik a kormány

Koncessziókkal jogászkodik a kormány

Koncessziókkal jogászkodik a kormány

A héten ismét a Közbeszerzési Hatósághoz, valamint az Európai Bizottsághoz fordult a Transparency International – ezúttal a hulladékgazdálkodási koncesszió miatt. Mi a probléma azzal a három koncessziós eljárással – autópálya-építés, hulladékgazdálkodás, kaszinók –, amelyeket a kormány az utóbbi pár hónapban kezdeményezett?. 

A magyar kormány az utóbbi időben újra felfedezte a koncesszió intézményét, mivel láthatóan nagyon megkedvelték, hogy – a jogszabályok sajátos értelmezésével – 35 évre lehet bizonyos cégeket bebetonozni. Azt, hogy ez miért káros, már megírtuk egy korábbi blogposztunkban

A 35 éves időtartam az 1991-ben elfogadott koncessziós törvényre vezethető vissza, itt ugyanis ez volt a koncesszió maximális időtartama. Már itt gyanút foghat az ember, hogy a 35 éves időtartam nem gazdasági racionalitáson, nem valós számításokon alapul, egyszerűen – adva a törvényesség látszatára – találtak egy törvényi jogalapot a hosszú időtartamra. 

A kormány azonban – valószínűleg szándékosan – nem veszi figyelembe, hogy 2015 óta az 1991. évi koncessziós törvény nem alkalmazható az olyan típusú koncessziókra, mint például az autópályák fenntartása, vagy a hulladékgazdálkodás. Az Európai Bizottság ugyanis felismerte, hogy a tagállamok koncesszió címén – erre korábban nem volt uniós szabályozás – túlságosan hosszú időre lezárnak gazdaságilag nagyon jelentős piacokat, amely szembe megy az Unió alapértékeivel, a verseny szabadságával, valamint az egységes belső piac eszméjével. Így a Bizottság kezdeményezésére az uniós jogalkotók – azaz a Tanács és az Európai Parlament – 2014-ben elfogadták a koncessziós irányelvet. Ezt az irányelvet pedig a 2015-ben elfogadott közbeszerzési törvényben ültették át egyébként helyesen, az irányelv követelményeinek megfelelően. Innentől kezdve a régi koncessziós törvényt csak azokban az esetekben lehetne alkalmazni, amely esetek valamilyen oknál fogva – erről később még lesz szó – nem tartoznak a koncessziós irányelv, illetve a közbeszerzési törvény hatálya alá. 

Ennek az új koncessziós szabályozásnak két fontos elemét kell kiemelni. Egyrészt, az uniós irányelv – és ennek megfelelően a magyar közbeszerzési törvény is – nagyon pontos meghatározást ad arra, hogy pontosan mit takar a koncesszió fogalma.

A jogszabályban szereplő definíció szerint akkor beszélhetünk koncesszióról, ha a koncesszió jogosultja megkapja a hasznosítás jogát, valamint ráhárul az ezzel együtt járó működési kockázat. Ha ezek nem teljesülnek, akkor koncesszió helyett az egyébként szigorúbb közbeszerzési szabályokat kellene alkalmazni. A koncesszió lényegében egy olyan közbeszerzés, ahol az ajánlatkérő állami szerv úgy akar egy szolgáltatást vagy építési beruházást beszerezni, hogy azért nem tud vagy nem akar – legfeljebb csak részlegesen – pénzben fizetni, cserébe, a pénzbeli kifizetés helyett átengedi a megépítendő építmény, vagy az ellátandó szolgáltatás hasznosítási jogát és az azzal együttjáró működési kockázatot. A legvilágosabb példa talán az útépítési koncesszió: ha egy adott kormánynak nincs forrása az utak megépítésére, vagy felújítására, akkor megrendeli azok megépítését egy cégtől, a cég pedig cserébe – fizetés helyett – szedheti az útdíjat, azaz hasznosítja az építményt – mindaddig, míg meg nem térül a beruházása, ideértve egy ésszerű hasznot is.   

A másik szabályozási elem, amit ki kell emelni, az az, hogy az uniós koncessziós irányelv – és ennek megfelelően a magyar közbeszerzési törvény – főszabály szerint 5 évben határozza meg a koncesszió időtartamát. Úgy rendelkezik továbbá, hogy az 5 évnél hosszabb időtartamra szóló koncessziók esetében a koncesszió maximális időtartama nem haladhatja meg azt az időtartamot, amely alatt – ésszerű feltételezések alapján – a koncessziós jogosult számára megtérülnek az építési beruházás vagy a szolgáltatás megvalósítása érdekében eszközölt befektetései, és a befektetett tőke ésszerű hozamot tud termelni. Az irányelv meg is magyarázza a fenti korlát indokoltságát: „A piac lezárásának és a verseny korlátozásának elkerülése érdekében a koncesszió időtartamát korlátozni kell. A nagyon hosszú időtartamú koncessziók nagy valószínűséggel a piac lezárásához vezetnek, így korlátozhatják a szolgáltatások szabad mozgását és a letelepedés szabadságát.” 

Akkor most lássuk, hogy mi a probléma az utóbbi hónapokban meghirdetett koncessziókkal. 

1. Az autópálya koncesszió, ami nem valódi koncesszió 

A koncessziós eljárás tárgya ebben az esetben Magyarország gyorsforgalmi úthálózatára vonatkozó tervezési, felújítási, építési, üzemeltetési, karbantartási és e tevékenységek finanszírozását magába foglaló koncessziós szerződés 35 évre.  

Először is, az időtartam rendkívül hosszú volta miatt, úgy gondoljuk, hogy az valós veszélyt hordoz abban a tekintetben, hogy a versenyt indokolatlanul korlátozza, valamint akadályozza a szolgáltatások szabad áramlását és a letelepedés szabadságát. Nem tudjuk megítélni ugyanakkor, hogy vajon indokolt-e és ez az indokolás megfelel-e a fentebb idézett irányelvi előírásnak, mivel az irányelvben és a magyar közbeszerzési törvényben is emlegetett megtérülési kalkuláció – ha létezik egyáltalán – nem nyilvános. Természetesen dolgozunk azon, hogy az legyen, miután a Nemzeti Koncessziós Iroda elutasította kérelmünket, most a bíróság előtt próbáljuk kikényszeríteni a számítások kiadását. De az a váratlan fordulat is előállhat, hogy teljesen indokolt a 35 év. 

Ami nagyobb probléma viszont, hogy álláspontunk szerint ez a tervezett koncesszió nem felel meg a fentebb idézett koncesszió fogalomnak. A miniszterelnök kabinetfőnöke ugyanis kifejezetten azt nyilatkozta egy sajtóeseményen, hogy a kormány nem kívánja átengedni a gyorsforgalmi úthálózat hasznosításának jogát a koncessziós jogosultra, az útdíjat továbbra is az állam fogja beszedni, és jóllehet az állam által a koncesszió jogosultjának fizetendő díjakat az útdíjból kívánják finanszírozni, nem lesz összefüggés a beszedett útdíj mennyisége és a kifizetendő díjak között. Hiányzik, tehát a koncesszió jogi fogalmának két fontos eleme, mégpedig a hasznosítás jogának az átadása, valamint a hasznosításhoz kapcsolódó működési kockázatnak a koncessziós jogosult általi viselése. Így viszont ez egy leplezett közbeszerzés, amelyet nem a közbeszerzési szabályok szerint folytatnak le.  

Ez ügyben az Európai Bizottsághoz és a Közbeszerzési Hatósághoz fordultunk. A Közbeszerzési Hatóság elnökétől már meg is kaptuk a választ: minden rendben van az autópálya-koncesszióval, mivel lényegében minden bizonytalan, ezért még az is előfordulhat, hogy indokolt lesz a 35 éves időtartam. A hasznosítási jog átengedésének és a kockázatvállalás viselésének hiányával nem bajlódik a Közbeszerzési Hatóság. Az Európai Bizottság válaszát még várjuk. 

2. A hulladékgazdálkodási koncesszió, ami valódi koncesszió lehetne, de… 

A hulladékgazdálkodási koncesszió esetében a Nemzeti Koncessziós Iroda már nagyon vigyázott rá, hogy a közzétett hirdetményben többször is benne legyen, hogy a koncesszió jogosultja gyakorolja a hasznosítási jogot. Tehát, akár még valódi koncesszió is lehet, ugyanakkor egyrészt itt ugyanazok az aggályok merülnek fel a 35 év miatt, mint az autópálya koncesszió esetében, másrészt számos problémát vet fel a hirdetményben megismert feltételek köre. Ezeket részletesebben is kifejtjük a Közbeszerzési Hatósághoz írt levelünkben, de röviden elmondható, hogy a pénzügyi feltételek rendkívül túlzóak, és olyan specifikusan mindenféle indokolás nélkül, ami felveti annak lehetőségét, hogy egy bizonyos cégre lett kiírva az eljárás. Rendkívül aggályos továbbá, hogy a kötbérfizetési kötelezettség alól mentesítheti majd a koncesszió jogosultját egy bizonyos, egyelőre meg nem nevezett szerv. Arról pedig már ne is beszéljünk, hogy a hulladékgazdálkodásról szóló törvényt a közelmúltban úgy módosították, hogy a törvény kifejezetten kimondja, hogy csak egy koncessziós jogosultnak lehet ezt a tevékenységet koncesszióba szervezni az egész ország területére, tehát nem engedi meg sem a földrajzi, sem a különféle tevékenységek szerinti részekre bontást, ami pedig indokolt lenne, és eléggé átlátszó módon a törvény ezt már megengedi a koncesszió jogosultjának az ő alvállalkozói vonatkozásában. 

Amire viszont külön is szeretnénk felhívni a figyelmet az az, hogy a koncessziós eljárás során – ami lényegében egy speciális közbeszerzési eljárás – mintegy mellékesen elad a kormány két állami tulajdonú céget, a Nemzeti Hulladékgazdálkodási Koordináló és Vagyonkezelő Zrt.-t, valamint a Nemzeti Hulladékgazdálkodási Szolgáltató Kft.-t. A hirdetmény úgy rendelkezik ugyanis, hogy a nyertes ajánlattevő köteles e két cég részvényeinek, illetve üzletrészeinek megszerzésére. Ráadásul egy, az ajánlatkérő által megbízott független értékbecslő szerint megállapított piaci áron, tehát nem versenyeztetés keretében, a legmagasabb árat ajánló vevő veheti meg a cégeket. Hangsúlyozni kell, hogy a közbeszerzési, illetve koncessziós eljárás során az állam beszerez – vesz – dolgokat (árut, szolgáltatást, építési beruházást), és nem elad. A közbeszerzési törvény hatálya nem terjed ki gazdasági társaságok eladására, így álláspontunk szerint ez a követelmény teljes nonszensz és nem lehet jogszerű. 

3. A kaszinó-koncesszió, ami koncesszió, de nem olyan 

A harmadik botrányos koncesszió esetében arról van szó, hogy a legértékesebb hazai kaszinókat üzemeltető cég versenyeztetés nélkül újabb 35 évre kapott koncessziós jogot. Sajnos ez esetben azt kell mondanunk, hogy jóllehet teljességgel elfogadhatatlan az eljárás, de jogszerű, mivel a már emlegetett 1991. évi törvény módosításával lehetővé tették a koncessziós jog versenyeztetés nélküli meghosszabbítását. Ez az az eset ugyanis, amire az uniós koncessziós irányelv – és következésképpen a magyar közbeszerzési törvény – hatálya nem terjed ki. A koncessziós irányelv és a közbeszerzési törvény értelmében, ahogy azt fentebb már kifejtettük, az minősül koncessziónak, amikor az állam egy szolgáltatást vagy építési beruházást vesz, de azért nem, vagy nem csak pénzben fizet. A kaszinók esetében, de ugyanígy például a bányászati koncessziók esetében is, nem erről van szó. Itt az állam nem beszerez valamit, hanem lényegében engedélyez egy tevékenységet, a koncessziós irányelv pedig kifejezetten kizárja az ilyen engedélyezési „koncessziókat” a hatálya alól. A szerencsejáték területe pedig még külön kiemelésre is került arra példaként, hogy mire nem terjed ki az irányelv. 

Mindebből az következik, hogy a magyar jogalkotó lényegében úgy szabályozza az ilyen engedélyezési koncessziókat, ahogy akarja. Ezekre az eljárásokra az 1991. évi koncessziós törvény vonatkozik, amelyet a jelenlegi kormány, parlamenti többségére figyelemmel, olyan módon módosíthat, ami megfelel az elképzeléseinek. 

Az első két esetben az Európai Bizottságnak joga van kötelezettségszegési eljárást indítania, de legalábbis megvizsgálnia a tervezett koncessziókat, mivel uniós jogszabály sérelme merül fel. Ezzel szemben a kaszinó-koncesszió vizsgálatára nincs jogalapja az Európai Bizottságnak. 

Aki idáig jutott az olvasásban, azt egy kis játékra invitáljuk: tippeljük meg, hogy mi lesz vajon a következő állami feladat, amit a kormány koncesszióba fog kiszervezni?  

A) adók beszedése 

B) pénznyomtatás 

C) uniós források elosztása 

A szerző a Transparency International Magyarország közpénzügyi programjának vezetője.

Facebook Comments