A Transparency International Magyarország álláspontja és elemzése
- A kormány Integritás Hatóság néven új korrupcióellenes főhatóságot hozna létre, a vezetőket nyilvános pályázaton választanák ki. Az Integritás Hatóság felállítása a rá szabott feladatok alapján több szempontból is hiánypótlónak tűnik, például ellenőrizhetné, hogy a többi ellenőrző szerv jól végzi-e a dolgát, megvizsgálhatna egyes vagyonnyilatkozatokat, és kötelezhetne más szerveket arra, hogy eljárást indítsanak a korrupciós esetek feltárására.
- Az új főhatóság azonban nem kap jogot arra, hogy más állami szervek feladat- és hatásköreit elvonva maga járjon el a korrupciós ügyekben, emellett sem nyomozás lefolytatására, sem vádemelésre nem lesz jogosult. Vagyis a közpénzek védelme alapvetően továbbra is jelenlegi állami szervek feladata marad, ami nyugtalanító, hiszen ezek a legnyilvánvalóbb közpénz-lenyúlások felett is a szemet hunynak. Újdonság ugyanakkor, hogy ha az Integritás Hatóság a jövőben úgy látja, hogy az eljárni köteles hatóságok a fülük botját sem mozdítják, akkor rászoríthatja őket arra, hogy tegyék a dolgukat.
- Az is reménykeltő, hogy az új főhatóság ún. mulasztási pereket indíthat, amennyiben az illetékes állami szervek nem folytatják le maradéktalanul a korrupciós esetek feltárása érdekében a feladatkörükben előírt eljárásokat. Az Integritás Hatóság emellett a jövőben az Európai Csalás Elleni Hivatalt (OLAF), sőt az Európai Ügyészséget is tájékoztatni fogja a látókörébe került ügyekről.
- Miközben a kormány az elmúlt években hathatósan tett azért (lásd a például Elios-ügyet), hogy elkerülje a közösségi források nyilvánvaló lenyúlása miatti uniós szankciókat, a minden állami szervtől független Integritás Hatóság esetében hasonló pávatáncra a kabinetnek remélhetőleg nem lesz lehetősége.
- Az új csúcsszerv főleg az Európai Unióból származó pénzek esetében járhat el, és az ilyen forrásokat érintő közbeszerzések terén lesznek a legerősebbek a jogosítványai, ám nem egyértelmű a javaslatból, hogy a magyarországi korrupciót szintén tápláló hazai közpénzekre is kiterjed-e az új hatóság hatásköre.
- Az Integritás Hatóság megvizsgálhatja a jövőben egyes nyilvános vagyonnyilatkozatok valóságtartalmát. A kormány ezzel az egyébként hiánypótló megoldással igyekszik legalább valamelyest orvosolni annak a felette cinikus korábbi húzásának a következményeit, amellyel az eleve életképtelen vagyonnyilatkozati rendszert az Európai Parlament még kevésbé használható bevallási rendszerével váltotta fel. Bár az fontos, hogy az új Integritás Hatóság néhány közjogi vezető vagyonnyilatkozatát ellenőrizni fogja, az igazi megoldás az lenne, ha a kormány végre bevezetné a TI Magyarország mellett más civilek által is évek óta szorgalmazott reformokat.
- A Korrupcióellenes Munkacsoportnak, amely a Hatóság mellett működne, egyfajta konzultatív testületként, a függetlensége azon múlik majd, hogy
i. a Munkacsoportot elnöklő Hatóság elnöke valóban független-e a kormánytól,
ii. a kormányfüggetlen civilek között ne legyen kormánypárti álcivil.
A törvényjavaslat ráadásul a szavazatszámlálásnál különös súlyozást rendel alkalmazni annak érdekében, hogy a civil tagok még akkor is egyenlő arányban legyenek képviselve, ha számszerű kisebbségben lennének a munkacsoporti ülésen.
- Hamarosan a közérdekű adatok megismeréséért megállapítható költségtérítéstől is elbúcsúzhatunk, és ugyanerre a sorsra fog jutni az adatigénylések teljesítésének 90 napos halasztása. A TI Magyarország mindkét intézkedést előrelépésnek tekinti.
- A nyilvánosság elől rejtegetett adatból azonban nem lesz egy csapásra kevesebb, amint azt az Operatív Törzs döntéseihez kapcsolódó különféle adatok széles körének visszamenőleges titkosítása is jelzi.
- Bár remélhető, hogy a közpénzekből büntetlenül gazdagodás élménye hamarosan az oligarchák múltbéli emlékei közé szorul vissza, az ügyészség egyelőre megőrzi a korrupciós vádmonopóliumát.
- Megrengeti-e mindez a NER-t? Rövidtávon biztosan nem, mert a Nemzeti Együttműködés Rendszere – az össze kézhez szoktatott államhatalmi szervvel és az állami intézmények politikailag elkötelezett vezetőivel – kiépült, és még ha pár embert el is ítélnek, és néhány mechanizmust megváltoztatnak, ez a rendszert önmagában nem fogja megváltoztatni. Ugyanakkor hosszabb időhorizonton hozzájárulhat ahhoz, hogy feszültségeket idézzen elő a NER-en belül, és akár a rendszer eróziójához is hozzájáruljon.
A legutóbbi kormányzati vállalások részletes értékelése
Pénteken késő este nyújtotta be a kormány az Európai Bizottság által visszatartott többmilliárd eurónyi forrás megszerzéséért cserébe létrehozni vállalt antikorrupciós hivatalra és a Korrupcióellenes Munkacsoportra vonatkozó törvényjavaslatot. Ezzel egyelőre el is dőlt, hogy Magyarország az Európai Ügyészséghez való csatlakozás helyett a törvényszövegben Integritás Hatóságnak nevezett új állami szervet állít fel az Európai Unióból származó pénzek védelme érdekében. A kormány egy másik törvényjavaslattal is előrukkolt, amellyel orvosolná az információszabadságon az elmúlt években ejtett legdurvább sérelmek egy részét.
Miként az elmúlt hónapokban a büntetőeljárási törvény módosítása és a törvényalkotást megelőző kötelező konzultáció körében tett vállalásai esetében, a kormány jelen esetben sem folytatott előzetes egyeztetést az újabb törvényjavaslatok parlamenti beterjesztése előtt. Pedig ez nemcsak a jelenlegi törvények alapján lenne a kötelessége, hanem külön vállalásként is megfogalmazta a brüsszeli tárgyalások során, hogy a jövőben tartózkodni fog az előzetes egyeztetés nélküli döntéshozataltól. A Transparency International (TI) Magyarország aggályosnak tartja, hogy a nyilvánosság már csak a kész törvényszövegeket ismerhette meg.
Az Integritás Hatóság és a Korrupcióellenes Munkacsoport létrehozásáról a Magyar Közlönyben szeptember elején közzétett kormányhatározat megjelenését követően három civil szervezet, a TI Magyarország, a K-Monitor és a Magyar Helsinki Bizottság közös állásfoglalásban fogalmazta meg aggályait. Bár a törvényjavaslatok több szempontból is újszerű, sőt, hiánypótló megoldásokat irányoznak elő, a TI Magyarország szerint a rendszerszintű korrupció megtöréséhez mindez mégsem lesz elegendő.
Új csúcsszerv a korrupció ellen: az Integritás Hatóság
A kormány a korrupció elleni küzdelem új főhatóságaként az Integritás Hatóságot hozná létre. Az Integritás Hatóság lényegileg akkor léphetne, ha az európai uniós források felhasználásának a tisztaságáért felelős más, már meglévő hatóságok nem vagy nem jól látják el a feladataikat. Az Integritás Hatóság dolga ugyanis az Európai Unió pénzügyi érdekeinek a védelme. Abban a tekintetben azonban nem egyértelmű a törvényjavaslat, hogy vajon a hazai közpénzekre kiterjed-e az új hivatal hatásköre. Mindenesetre a hatóság hatáskörébe fognak tartozni „különösen az Európai Uniótól részben vagy egészben pénzügyi támogatásban részesülő” projektek. Ez alapján remélni lehet, hogy az Integritás Hatóság az adott projektekben felhasznált európai uniós források mellett a hazai közpénzekre is oda fog figyelni.
Az újonnan felállítandó hivatal ugyanakkor nem folytathatna nyomozást és vádat sem emelhet majd, vagyis sem a rendőrségnek, sem a NAV-nak, sem pedig az ügyészségnek nem lesz a riválisa. A többi meglévő hatósággal sem fog versenyre kelni, ugyanis a már meglévő állami szervek egyikének sem vonhatja el a feladat- és hatáskörét. Ezek a fontos garanciák a gyakorlatban azzal járnak, hogy az Integritás Hatóság akkor sem végezheti el az erre rendelt állami szervek feladatait, ha egyértelműen az az álláspontja, hogy azok nem teszik a dolgukat. Vagyis továbbra is a Közbeszerzési Hatóság, a versenyhivatal, az adóhatóság, az államkincstár és a többi állami felügyelet dolga lesz az Európai Unió pénzének a védelme.
Ez persze nem jelenti azt, hogy az Integritás Hatóság ne tölthetne be hiánypótló szerepet. Egyrészt minden évben értékelni fogja azokat a kockázatokat, amelyek az európai uniós források felhasználásának és a közbeszerzéseknek a szabályossága érdekében tevékenykedni hivatott hatóságok munkájában fordulnak elő. Másrészt a meglévő hatóságokkal párhuzamosan eljárva saját maga is vizsgálhat majd konkrét ügyeket, akár hivatalból, vagyis saját elhatározása alapján, akár akkor, ha bejelentéssel fordulnak hozzá. Mivel azonban tiszteletben kell tartsa a többi főhatóság hatáskörét, saját eljárásában az Integritás Hatóság csak azt állapíthatja meg, hogy történt-e olyan szabálytalanság, ami más, hatáskörrel rendelkező állami szerv eljárását teszi szükségessé. Ha úgy látja, hogy igen, akkor kezdeményezi a megfelelő hatóság eljárását.
Hogyan jön létre az Integritás Hatóság?
Minden bizonnyal ez a törvényjavaslat egyik legizgalmasabb része, hiszen az, hogy kik vezetik majd az Integritás Hatóságot, nagy részben meghatározza, hogy valóban függetlenül tud-e működni. A hatóság vezetőit pályázati rendszerben választják ki. A hatóság elnökét az Állami Számvevőszék elnöke javasolja kinevezésre a köztársasági elnöknek egy olyan lista alapján, melyet külön erre a célra létrehozott kiválasztási és alkalmassági bizottság állít össze. A komoly tapasztalattal rendelkező, független szakemberekből álló bizottság a nyilvános pályázaton résztvevő jelöltekből állítja össze az Integritás Hatóság elnöki és elnökhelyettesi tisztségére alkalmas személyek listáját. Az Integritás Hatóság vezetői pályázatán csak kiemelkedően tapasztalt és szigorú összeférhetetlenségi követelményeknek megfelelő szakemberek vehetnek részt, egyebek mellett sem párttagok, sem pártönkéntesek nem jöhetnek szóba.
Ilyen még nem volt a magyarországi államigazgatás történetében, idehaza ugyanis a politikai meggyőződés az, hogy a kinevezési jogkör gyakorlója olyannyira bölcs, hogy egymaga képes dönteni a megfelelő állami vezetők kiválasztásáról. Hogy a gyakorlatban eddig mivel is járt a köztársasági elnök által miniszterelnöki javaslatra kinevezett vagy a parlament kormánypárti kétharmada által megválasztott állami vezetők pozícióba hozása, azt 2010 óta bőven volt lehetőségünk megtapasztalni.
Mit kell tudni a Korrupcióellenes Munkacsoportról?
A kormány az Integritás Hatóság mellett Korrupcióellenes Munkacsoportnak nevezett testület felállítását is tervezi, amely intézkedéseket javasolhat és ajánlásokat dolgozhat ki a korrupt gyakorlatok visszaszorítására. A munkacsoportban tíz meglévő állami főhatóság képviselője mellett tíz szakértelemmel rendelkező civil szervezet delegáltjai vesznek részt, az elnöke pedig az Integritás Hatóság elnöke lesz. A mindenkitől, így például a kormánytól, a pártoktól és az üzleti szereplőktől egyaránt független civileket szintén pályázati eljárásban választják ki. Ennek a munkacsoportnak talán az lesz a legfontosabb rendeltetése, hogy a hatalombarát álcivilek, amilyen a CÖF, az Alapjogokért Központ, a Századvég és a többiek ne tudják széttrollkodni a korrupció elleni küzdelmet úgy, amint az a korábbi munkacsoportok esetében történt. A törvényjavaslat ráadásul a szavazatszámlálásnál különös súlyozást rendel alkalmazni annak érdekében, hogy a civil tagok még akkor is egyenlő arányban legyenek képviselve, ha számszerű kisebbségben lennének a munkacsoporti ülésen.
Mi az, amiben előrelépés várható?
A törvényjavaslat értelmében az Integritás Hatóság éves jelentést állít össze, és konkrét ajánlásokat fogalmazhat meg az uniós források szabályos felhasználása érdekében. Ez azért fontos, mert ezekkel az eszközökkel rámutathat a többi hatóság hibás gyakorlatára, és felhívhatja azokat a tévedések kijavítására. Ez az „ellenőrök ellenőre” funkció most teljességgel hiányzik az államigazgatásból, aminek a pótlása fontos. Csalás, korrupció, összeférhetetlenség vagy egyéb súlyos jogsértés vagy szabálytalanság gyanúja esetén ráadásul egyedi közbeszerzési eljárásokba is beavatkozhat. Ha ugyanis vizsgálat lefolytatását javasolja, akkor a közbeszerzést kiíró szerv fel kell, hogy függessze a közbeszerzési eljárást, és köteles megvizsgálni, hogy tényleg történt-e szabálytalanság. A magyarországi szerveken kívül az Európai Csalás Elleni Hivatalt (OLAF) és az Európai Ügyészséget is mozgásba hozhatja, továbbá kezdeményezheti a Gazdasági Versenyhivatal, valamint a Közbeszerzési Döntőbizottság eljárását is.
Az állami szervek kizárólag akkor mondhatnak nemet az Integritás Hatóságnak, ha az eljárás megindításával jogszabályt sértenének, az Integritás Hatóság ráadásul akár mulasztási pert is indíthat majd a bíróságnál, ha az illetékes szerv mégsem indítaná meg a megfelelő eljárást. Vagyis bíróság elé állíthatja azokat az állami ellenőrző szerveket, amelyek tétlenek maradnak. Ez is fontos változás, hiszen jelenleg kizárólag magánszemélyek fordulhatnak bírósághoz, és csak akkor, ha a közigazgatás valamelyik hatósága a saját ügyükben valósít meg mulasztást.
Az Integritás Hatóságnak lesznek egyéb teendői is, ugyanis például egyes vezetői közhatalmi döntéshozók vagyonnyilatkozatait ellenőrizni fogja. Azt azonban még nem tudni, hogy pontosan mely állami vezetők fognak ebbe a körbe tartozni. A kormány nyilván ezzel az egyébként szintén hiánypótló megoldással igyekszik legalább valamelyest orvosolni annak a felette cinikus korábbi húzásának a következményeit, amellyel az eleve életképtelen vagyonnyilatkozati rendszert az Európai Parlament még kevésbé használható bevallási rendszerével váltotta fel. Bár az fontos, hogy az új Integritás Hatóság néhány közjogi vezető vagyonnyilatkozatát ellenőrizni fogja, az igazi megoldás az lenne, ha a kormány végre bevezetné a TI-Magyarország mellett más civilek által is évek óta szorgalmazott reformokat.
Az is kifejezetten fontos fejlemény, hogy a kormány nem fogja tudni azzal leállítani az Integritás Hatóság eljárását, ha valamely eredetileg európai uniós beruházást kivon az EU-s finanszírozás alól. Ez történ például az elhíresült Elios-ügyben, amikor a kormányfő vejének első milliárdjait eredményező, az OLAF szerint súlyosan csalárd, sőt, maffiamódszereket alkalmazó közvilágítási projektjének a 13 milliárd forintot meghaladó számláit egyszerűen nem küldte meg az Európai Bizottságnak utófinanszírozásra. Emiatt annak idején csak a magyar hatóságok vizsgálhatták az ügyet, és persze mindent rendben találtak.
Amint arról már szó volt, az Integritás Hatóság vezetőit nyílt pályázati rendszerben, profinak tűnő eljárásban fogják kiválasztani, ami ugyanúgy nagyon komoly előrelépés, amint az is, hogy létrejön egy remélhetően álcivil-mentes Korrupcióellenes Munkacsoport.
És mi az, amiben nem várható előrelépés?
A közjogi térkép, vagyis az Integritás Hatóságon kívül az összes többi állami főhatóság változatlan marad. Számos alkalommal kifejeztük már, hogy Magyarországon a közhatalmat foglyul ejtette a politika, és ez mások mellett azzal is együtt jár, hogy a főhatóságok élén politikailag elkötelezett kinevezettek ülnek. Ez pedig alapvetően befolyásolja ezeknek a hatóságoknak a működését, még inkább a tétlenségét. Hogy csak párat említsünk, a Közbeszerzési Hatóság, a versenyhivatal, a jegybank, a számvevőszék, az ügyészség, a médiahatóság és a bíróságok igazgatása sajnos jóformán teljes mértékben a hatalom birtokosainak az irányítása alá kerültek.
Ha létrejön az Integritás Hatóság a maga újszerű és hiánypótló hatásköreivel, és a vezetői valóban felkészült és tisztességes szakemberek lesznek, továbbá a Korrupcióellenes Munkacsoportot ezúttal nem tömik ki kormánybarát vattaszervezetekkel, egymaga akkor sem fogja tudni megtörni a Magyarországon csúcsra járatott és rendszerszintű korrupciót. A NER kiszolgálóivá züllesztett állami szervek továbbra is változatlanul jelen lesznek, és egyelőre megválaszolatlan a kérdés, hogy a gyakorlatban mire fog menni velük a hamarosan pályára lépő Integritás Hatóság.
Egyelőre változatlan marad az ügyészség vádmonopóliuma is, vagyis az ügyészség mulasztása esetén még az Integritás hatóság sem léphet fel. Ilyen esetben továbbra is csak magánszemélyek kezdeményezhetik majd a nyomozási bíró eljárását, feltéve persze, hogy a parlament változatlan formában megszavazza a kormány nyáreleji törvényjavaslatát. Ez egyértelműen rossz megoldás, amint azt már korábban kifejtettük. Az Európai Bizottság is az elégedetlenségét fogalmazta meg a magyar kormány korrupció elleni vállalásait értékelő részéletes jelentésében. Ebből a jelentésből tudható, hogy a kormány ígéretet tett a büntetőeljárási törvény módosításának a felülvizsgálatára annak érdekében, hogy ne csak magánszemélyek ugorhassanak be a tétlen ügyészség helyett. Talán éppen az Integritás Hatóság fogja megkapni erre a jogot, ennek azonban egyelőre még nem látni a jeleit.
Mit gondoljunk akkor a kormány korrupcióellenes vállalásairól?
Az Európai Bizottság sosem volt ennyire kemény a magyarországi korrupció és az európai uniós forrásokat megcsapoló visszaélések letörése terén és a magyar kormány 2010 óta sosem volt ennyire engedékeny. Olyannyira, hogy a nyár eleje óta több menetben is törvénymódosításokat terjesztett elő az Európai Unióból származó források védelmének és a korrupció elleni küzdelemnek a megerősítése érdekében. A tervezett jogszabályi változások ugyan jó irányba mutatnak, de a folyamat hitelessége és várható eredményessége több okból is kétséges.
Egyrészt a kormány politikája kétszínűnek tűnik, hiszen miközben törvényjavaslatban vállalja a közérdekű adatok megismerhetőségének valamelyes javítását, nemrég rendeletet adott ki az egészségügyi, vagy bármely más célból felállított operatív törzs döntéseivel összefüggő mindenféle adat visszamenőlegesen titkosításáról.
Másrészt a kormány nagy nekibuzdulása az európai uniós források védelmére és a közbeszerzési eljárások szabályosságának az erősítésére összpontosít, miközben a magyarországi korrupciót nem csekély részben hazai közpénzek éltetik. Hogy mást ne is említsünk, a koronavírus világjárvány okozta válság következményei enyhítésének az ürügyével a Magyar Turisztikai Ügynökség szinte teljesen átláthatatlan körülmények között osztott szét 200 milliárd forint közpénzt, és a pénzeső legnagyobb nyertesi az ország vezető oligarchái közül kerültek ki.
Harmadrészt a kormány minden valószínűség szerint a még elégséges mértékű, vagyis a lehető legkisebb változtatás elvén áll, és arra törekszik, hogy lehetőleg minél kevésbé módosuljon Magyarország politikailag gyarmatosított közjogi rendszere. Nem vitás ugyan, hogy az Integritás Hatóság, ha jól fog működni, alaposan megnehezíti majd a közpénzek könnyű és garantáltan büntetlen lenyúlásához szokott politikai vállalkozók és oligarchák mindennapjait. Ezzel azonban még a kormány nem kezdett bele a NER lebontásába, sem a mostanra rommá vert jogállamiság átfogó helyreállításába. Bizonyos ugyanakkor, hogy a most napvilágra került törvényjavaslatok feltáró beismeréssel érnek fel: a kormány bevallotta, hogy a jelenleg működő államhatalmi szervek nem látják el a korrupció ellenes feladataikat.