Hosszú, 431 oldalas dokumentumot („Magyarország Helyreállítási és Ellenállóképességi Terve”, a továbbiakban: HET) tett közzé a magyar kormány, amelynek legfőbb célja az, hogy az Európai Bizottság felé bizonygassa: jogosult arra a mintegy 5800 milliárd forintra, amelyet Magyarország kaphat a tagállamok számára összesen rendelkezésre álló 673 milliárd eurós uniós Helyreállítási Alapból. A koronavírus okozta válság nyomán szükségessé vált uniós pénzeső lehet a magyarázata annak, hogy a magyar kormánynak hirtelen fontos lett a korrupció elleni küzdelem, és az uniós milliárdok lehívása érdekében a HET egyik fejezetében számos intézkedést ígér meg az Európai Bizottságnak. A Transparency International Magyarország értékelése szerint a célok egy része releváns, ám a dokumentum helyzetértékelése alapvetően téves, illetve nem tartalmazza a valós problémákat. Ebből fakad, hogy a célokhoz vezető eszközök sem lehetnek alkalmasak arra, hogy a HET hatására érdemben visszaszoruljon a rendszerszintű korrupció Magyarországon. A HET egyelőre nem több mint egyfelől figyelemelterelés a valós problémákról, másfelől vágyálmok megfogalmazása. Az alábbiakban a Transparency International Magyarország állásfoglalását közöljük a kormány helyreállítási tervével kapcsolatban.
Az alábbiakban a dokumentumban tárgyalt számos téma közül négyet vizsgálunk meg: az ügyészség „együttműködési rendszereivel”, a bírói függetlenség „megerősítésével”, a közbeszerzési rendszer hatékonyabbá tételével és az egészségügyi hálapénz visszaszorításával kapcsolatos megállapításokat és intézkedéseket vesszük górcső alá.
Nem az informatikai megoldások hiánya akadályozza az ügyészséget a korrupció üldözésében
A HET azt a látszatot kelti, hogy az ügyészség korrupció elleni tevékenységével kapcsolatban felmerülő kritikák orvoslására az informatikai fejlesztések a legalkalmasabbak. A magyar kormány által jegyzett dokumentum spekulatív módon azt irányozza elő, hogy a jobb informatikai megoldásokkal támogatott ügyviteli és ügykezelő rendszer 30-50 százalékos mértékben fogja gyorsítani a nyomozásokat és növelni fogja a hatékonyságot, illetve 90 napra rövidíti az egyszerűbb megítélésű cselekmények nyomozási időigényét. Nem látjuk indokoltnak ezt az optimizmust, illetve nem gondoljuk, hogy eddig az informatikai megoldások hiánya akadályozta az ügyészséget a korrupció üldözésében. Az informatikai fejlesztés jó dolog, de ha meg is valósul, az minősági változást nem hoz az ügyészséget régóta érintő rendszerszintű korrupciós kockázatok mérséklésében. (Ugyanez a technológiai optimizmus hatja át a kormány 2020-2022-es Nemzeti Korrupcióellenes Stratégiáját is, amiről ebben a blogposztban írtunk korrábban.)
Szintén nem világos a dokumentumból, hogy olyan valós problémák, amilyen például az ügyészség és egyes bűnüldöző szervek, nyomozó hatóságok hatékony együttműködésének a hiánya, még ha fel is számolhatóak, miként járulnak hozzá az ügyészség korrupcióval szembeni valódi elköteleződéséhez. A „párhuzamosságok kiszűrése” (337. o.) fontos cél, de a magyar valóság azt mutatja, hogy azok valahogy mindig újratermelik magukat. Ezek a célok is inkább figyelemelterelésnek tekinthetők, miközben a húsbavágó kérdésről, miszerint az ügyészség a korrupciót pártosan, sokszor a kormány hatalompolitikai érdekeinek megfelelően üldözi, vagy éppen nem üldözi, nem esik szó.
A HET nem vesz tudomást a valós problémákról, így például az Európai Bizottság 2020. évi, Magyarországra vonatkozó jogállamiság jelentésében az ügyészségre nézve megfogalmazott megállapításokról, ahogyan teljességgel figyelmen kívül hagyja az Európa Tanács Velencei Bizottságának és GRECO-csoportjának a magyar ügyészségről kialakított jelentéseit is. Ezekben a dokumentumokban a magyar ügyészséggel szemben huzamosabb ideje ugyanazok a kritikus megállapítások fogalmazódnak meg. Nem a korrupciós cselekmények miatt megindított eljárások minősége, hanem a feltételezett korrupció esetén a szükséges ügyészségi és bűnüldözői intézkedések, eljárások elmaradása, illetve a meginduló eljárások esetén a vádemelés elmaradása az, ami sorozatos kritikát vált ki.
A kritika jellemzően nem egyedi ügyekhez kapcsolódik, hanem azokat a strukturális okokat érinti, amelyek miatt az ügyészség tétlensége és részrehajlása előfordulhat és következmények nélkül maradhat. Az ügyészséggel szemben ismétlődően megfogalmazott és a magyar állam részéről válasz nélkül hagyott kritikák az ügyészségen belüli fékek és ellensúlyok rendszerének a hiányára összpontosítanak. Így például a legfőbb ügyész leválthatatlanságára, mandátumának az automatikus, élethosszig történő meghosszabbodására, a legfőbb ügyész és általában a felettes ügyészek hierarchikus befolyására, széleskörű irányítási és utasítási jogaira, az egyedi ügyeknek az ügyésztől történő elvonására és más ügyészre történő „átszignálására”, valamint arra a szintén strukturális problémára irányulnak, miszerint az eljárás ügyészség által történő megszüntetése esetén nincsen érdemi jogorvoslati lehetőség.
A HET ezekkel a strukturális problémákkal nem foglalkozik, azok létéről tudomást sem vesz, és meg sem említi, hogy a nemzetközi szervezetek, ideértve az Európai Bizottságot, ezeket a problémákat rendre felvetik.
A bírói függetlenség nem gazdasági kérdés
Megdöbbentő a dokumentumban, hogy a HET csupán gazdasági kérdésnek tekinti a bírói függetlenséget, amelynek hiánya visszaveti a gazdasági növekedést és „elrettentheti a beruházásokat” (331. o.). Mindez persze igaz lehet – bár éppen a magyar esetben ez az összefüggés nem feltétlenül áll fent –, ám a dokumentum sokatmondóan hallgat arról, hogy a bírói függetlenség elsődlegesen a demokrácia és a jogállam egyik sarokköve.
A HET célként tűzi ki a bírói függetlenséget kockáztató tényezők feltárását, ellenben hallgat arról, hogy a kormányzat elmúlt 11 évben változatos eszközökkel gyakorolt nyomást az igazságszolgáltatásra, és kezdte ki annak autonómiáját. A bírói függetlenséget és az ennek létezésébe vetett közbizalom csökkenését tehát leginkább maga a kormány idézte elő.
Ismét arról van szó: a téves helyzetértékelés inadekvát megoldási javaslatokhoz vezet. A HET a bírói függetlenség erősítésére kommunikációs és ismeretterjesztő megoldásokat javasol („folyamatos és hiteles kommunikáció, a függetlenség kritériumrendszerének és a kutatás folyamatos eredményeinek rendszeres disszeminálása, mind a szakmai szereplők, mind a közvélemény felé”, 338. o.).
Nyilván fontosak a bírói függetlenségről szóló kutatások, tanulmányok (miként a dokumentum fogalmaz: a készülő kiadványok elérhetőek lesznek „angolul, franciául és spanyolul” is, 339. o.) és workshopok, de aligha ezek fogják szavatolni a bírói kar függetlenségét.
A HET tudomást sem vesz az igazságszolgáltatás függetlenségére vonatkozó olyan alapvető súlyú megállapításokról, amilyeneket az Európa Tanács Velencei Bizottsága és a GRECO-csoport, valamint magyarországi szakmai és civil szervezetek fogalmaztak meg. Így például a HET nem foglalkozik az Országos Bírósági Hivatal elnökének ellenőrizetlen túlhatalmával, a bírói álláspályázatokat érintő súlyos kritikákkal és visszaélésekkel, az Országos Bírói Tanács állásfoglalásainak a sorozatos figyelmen kívül hagyásával, a bírók korábbi kényszernyugdíjazásával, a bíróságok egyes konkrét döntéseivel kapcsolatban tervszerűen végrehajtott kormányzati lejárató kampányokkal, a Kúria új elnökének megválasztásával és az újonnan létrehozott jogorvoslati eljárásokkal.
A közbeszerzési rendszer torzulását a testreszabott eljárások okozzák
A közbeszerzések terén a fő problémákat a HET megfelelően nevesíti, és – a korábbi állásfoglalásokkal ellentétben – ezúttal el is ismeri az Európai Bizottság által évek óta felvetett problémákat. Egyetértünk azzal, hogy a dokumentum fő célként a verseny fokozását tűzi ki, és ezzel kapcsolatban kiemeli az egyajánlatos közbeszerzések magas arányát. Itt jegyezzük meg, hogy az Európai Bizottság által évek óta közölt 40 százalék körüli arányt (2018: 39 százalék, 2019: 40 százalék) a magyar kormány, valamint a Közbeszerzési Hatóság eddig vitatta, sőt a 2019. évi éves jelentésében kifejezetten megkérdőjelezte az Európai Bizottság adatainak hitelességét. (Éves jelentés, 20. o.) A Közbeszerzési Hatóság a 2019. évi éves jelentésében 25,5 százalékos arányt közöl. Sőt, a 2020. évre vonatkozó gyorsjelentésében a Hatóság azt állította, hogy „[a]z egyajánlatos eljárások értéke 18,4 százalékra csökkent az előző évi 20,9 százalékról (sic!)”. Ezzel szemben a HET kimondja, hogy „[a] hazai Elektronikus Közbeszerzési Rendszer (a továbbiakban EKR) adatai hasonló helyzetet mutatnak” (332. o.) Sajátos módon a HET tévesen állítja, hogy Magyarország az uniós tagállamok közül a negyedik az egyajánlatos eljárások arányát illetően 40 százalékos eredményével, hiszen valójában holtversenyben harmadik Görögországgal.
Jóllehet a problémák felvetése ebben a részben helyénvaló, az okok beazonosítása már megkérdőjelezhető, illetve a megoldásukra tervezett intézkedések nem alkalmasak a magyarországi közbeszerzési rendszer működésének megreformálására. A kormány alapvetően négy fő intézkedést vázol fel: 1. Egyajánlatos közbeszerzési eljárások hátterének jobb megismerése; 2. Ajánlatkérői magatartás javítása; 3. A verseny szintjének folyamatos nyomon követése; 4. A kis és középvállalkozások (kkv-k) közbeszerzési eljárásokban való részvételének elősegítése.
A HET elsődlegesen kutatásokat, módszertani útmutatókat, esetlegesen jogszabályi-módosításokat irányoz elő. Ám ezekkel az alapvető problémák sajnos nem lesznek kiküszöbölhetők. A dokumentum fel se veti, hogy a közbeszerzés területén tapasztalható alacsony versenyintenzitás alapvetően annak tudható be, hogy számos eljárás „testre szabottan” zajlik. Továbbá: az elmúlt tíz évben a kormányhoz közeli cégcsoportok körül koncentrálódott a közbeszerzési piac, számos korábbi, vagy potenciálisan újonnan belépő piaci szereplő már el sem indul a tenderen. A HET arról sem tesz említést, hogy nincs hatékony és független ellenőrzési és jogorvoslati mechanizmus. A közbeszerzési rendszer és az azzal részben átfedést mutató uniós pénzosztó mechanizmus Magyarországon súlyosan torz; ennek tudható be egyebek mellett, hogy a kormányközeli oligarchák rendre mesés megbízásokat nyernek, és Mészáros Lőrinc öt év alatt az ország leggazdagabb emberévé tudott válni.
A kkv-k ösztönzéséről szóló pont kapcsán megjegyezzük, hogy 2020-ban – a 2019-es évre vonatkozóan – a Közbeszerzési Hatóság nemcsak az éves jelentésében, de külön sajtótájékoztatón jelentette be, hogy 2019-ben a kkv-szektor közbeszerzési eljárásokban való részvétele minden addigi rekordot megdöntött, és a kis- és középvállalkozások nyerték el az eljárások 87 százalékát (éves jelentés 8.o.). Sőt, a 2020-ra vonatkozó gyorsjelentésében is az áll: a közbeszerzések 84 százalékában kkv-k nyertek. A kkv-k részvételének fokozása tehát már nehezen képzelhető el, illetve gyorsan kipipálható lesz mint teljesült cél.
Valós előrelépés a hálapénz visszaszorítása terén
Sajátos módon a HET egyedül az egészségügyi hálapénz jelenségét azonosítja kiemelt vesztegetési területként. Egyetértünk azzal, hogy a hálapénz-jelenség káros és tömegesen elterjedt, továbbá azzal is, hogy a „Btk. és az egészségügyi tv. 2021. január 1-től hatályos változásai kriminalizálták a hálapénz adás és elfogadás (“gratidude payments”) korábban megtűrt gyakorlatát” (332. o.). Azt is támogatjuk, hogy „az újonnan meghozott jogszabály érvényre juttatásának érdekében mind orvos, mint beteg oldalról szükséges további új intézkedések meghozása” (332. o.). Az előirányzott, a hálapénz kivezetésével kapcsolatos pozitív, értékalapú kommunikációs kampányt is jól jöhet, jóllehet mindez még a megerősített rendőri fellépéssel együtt sem biztos, hogy elegendő lesz a hálapénzjelenség felszámolásához, hiszen azt, ahogyan arra a HET is rámutat „az egészségügyi ellátás strukturális problémái ösztönzik” (332. o.), valamint annak társadalmi elfogadottsága egészen a kategorikus tiltás előttig rendkívül magas volt.
És mindez természetesen nem lesz gyógyír az egészségügyi korrupció egyéb formáira sem (például a beszerzések terén), amelyeknek a HET még a létezését is csak közvetetten ismeri el, amikor a hálapénz kapcsán így a fogalmaz: az „egészségügy azon ágazatok egyike, ahol bizonyos körülmények között a hétköznapi korrupció jelent kihívást.” (339. o.) Továbbá, a HET nem ejt szót a hétköznapi korrupció egyéb megnyilvánulásairól sem.
Összegzésként elmondható, hogy a HET egyáltalán nem vet számot az államhatalom saját felelősségével a kialakult rendszerszintű korrupciót illetően. A legnagyobb korrupciós kockázat Magyarországon a közintézmények foglyul ejtése, ezekről a HET – amúgy nem meglepő módon – hallgat. A problémák gyökere az, hogy az állami intézmények – kevés kivételtől eltekintve – jelenleg nem a közjót, hanem a kormánypárt és a hozzá kapcsolódó gazdasági szereplők érdekeit szolgálják. A korrupció elleni stratégiai lépések csak akkor lehetnének hatékonyak, ha a döntéshozók ezzel az alapvető problémával számot vetnének.