Néhány kivételtől eltekintve súlytalan elemeket tartalmaz a kormány által múlt héten elfogadott, a 2024-2025-ös időszakra szóló Nemzeti Korrupcióellenes Stratégia, amelynek kiindulópontja a NER-es alternatív valóság. A stratégia végrehajtására szolgáló intézkedési terv sem átütő, de néhány területen tartalmaz pozitív meglepetéseket. A megvalósítás első, uniós forrásból finanszírozandó ütemébe ugyanakkor rögtön sikerült olyan szereplőt bevonni, akinél korábban az EU Csalás Elleni Hivatala (OLAF) is szabálytalanságokat talált.
Nem lehet panaszunk a múlt héten megjelent Nemzeti Korrupcióellenes Stratégia (NKS) megvalósításának ütemére. A kormány már hónapokkal a stratégia elfogadását megelőzően elindította az egyik intézkedést, miszerint széleskörű médiakampánnyal kívánja támogatni „a hálapénz elfogadásának és [az] elfogadás gyakorlatának kivezetését.” A feladatra a Nemzeti Védelmi Szolgálat tavaly nyerte el a pályázatot a Helyreállítási és Ellenállóképességi Tervből, amelynek forrásait még visszatartja az Európai Unió, ezért egyelőre az adófizetők finanszírozzák. A szemléletformáló kampányra a Rogán Antal alá tartozó Nemzeti Kommunikációs Hivatal, vagyis az NKOH írt ki közbeszerzést 2023 nyarán, és ősszel eredményt hirdetett. Az eljárást kivételesen nem a hatalom kedvelt propaganda beszállítójának, Balásy Gyulának a cégei nyerték, hanem egy három szereplőből álló konzorcium. Ennek tagjai ugyanakkor szintén nem a feddhetetlen múltjukról ismertek. A társulás egyik tagja, a Har Meron Kft. Várnai Tamás tulajdonába tartozik, akinek a neve néhány éve sokat szerepelt a sajtóban Czeglédy Gergő MSZP-s képviselővel együtt. A cégeik által elnyert húsz darab, összesen csaknem fél milliárd forint értékű, szintén szemléletformálás tematikájú tender kapcsán ugyanis az OLAF tárt fel visszásságokat, és javasolta, hogy az Európai Bizottság intézkedjen a szabálytalanul felhasznált pénzek visszaszerzésére. Várnai Tamás az első Orbán-kormány alatt az állami megrendeléseket elnyerő Ezüsthajó Produkció Kft. ügyvezetője volt, majd az újabb Fidesz-kormányzás alatt a TV2 igazgatósági tagjaként tevékenykedett. Ez az eset is arra mutat, hogy a nemzetközi szervezetek által feltárt visszásságok legtöbbször süket fülekre találnak a hazai hatóságoknál. Az ügyekben érintett szereplők pedig folytathatják tevékenységüket, mintha mi sem történt volna. Márpedig az ellenőrző szervek autonómiájának helyreállítását az új stratégia sem orvosolja.
Fékezett habzású stratégia korlátozott nyilvánossággal
A fenti programot is meghirdető korrupcióellenes stratégia meglehetősen szokatlan körülmények között látott napvilágot. Az NKS kidolgozására a feltételességi mechanizmus keretében tett ígéretet a kormány. Ez az intézkedés a Helyreállítási és Ellenállóképességi Terv mérföldkövei közé is bekerült azzal a kitétellel, hogy a kormány a munkába „hatékonyan” bevonja a Korrupcióellenes Munkacsoportot (KEMCS), az OECD-t, valamint a Bizottsággal és a GRECO-val (vagyis az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportjával) is konzultál. A KEMCS végül a stratégia tervezetének első olvasatát véleményezhette, amely lehetőséggel kizárólag a munkacsoport civil tagjai éltek. A kormány válaszában, azonban a civil javaslatok zömét egyáltalán nem vette figyelembe, ráadásul az eredetileg 2023 júniusi határidőhöz képest végül bő féléves csúszással, idén február közepén öltött végleges formát a kormány korrupcióellenes terve. Arról nem is beszélve, hogy a stratégia véglegesítéséről kizárólag abból a kormányhatározatból lehetett tudomást szerezni, amely valójában nem is a stratégiát, hanem az azt végrehajtó intézkedési tervet hirdette ki. Maga a stratégia csak egy nappal később jelent meg a kormányzati dokumentumtárban „elrejtve.”
A tervezetet a KEMCS keretében a TI Magyarország is véleményezte tavaly. A célokat és intézkedéseket megalapozó helyzetértékelés egyik legnagyobb hiányosságának tekintettük azt, hogy egyetlen szót sem veszteget azoknak az okoknak az ismertetésére, amelyek következtében Magyarország 2022-re az Európai Unió legkorruptabb tagállamává vált. A kormány 2023-ban is sikerrel megőrizte az ország Európai Unióban kivívott legutolsó helyezését. A korrupció magyarországi elhatalmasodásának és a kormány korrupció elleni teljesítményébe vetett bizalom bezuhanásának a hátterében túlnyomó mértékben a Fidesz 2010 óta tartó uralma idején történtek húzódnak meg. Erről azonban ugyanúgy nem találni egyetlen sort sem a stratégiában, ahogyan a dokumentumból az sem derül ki, hogy az Európai Bizottság mindenekelőtt a rendszerszintű korrupció miatt indította meg a jogállamisági és feltételességi eljárást a magyar kormánnyal szemben.
E tekintetben nem hozott változást a végleges stratégia, hiszen helyzetértékelés gyanánt javarészt a közelmúltban, éppen az uniós eljárások során bevezetett intézkedéseket sorolja fel. Így például a közbeszerzések szinte egyedüli problémájának az egyajánlatos, vagyis verseny nélkül megvalósuló tenderek magas arányát tekinti. Ráadásul azt állítja, hogy részben, az uniós pénzből fizetett tendereket illetően, már sikerült is orvosolni ezt a problémát, mivel az elvárt szintre csökkent az egyszereplős versenyek hányada. A közbeszerzések valódi NER-es sajátosságairól, így például a világviszonylatban is figyelemre méltó koncentrációról, arról, hogy az állami megbízások mekkora szerepet játszottak közel tucatnyi oligarcha közpénzekből történt elképesztő meggazdagodásában az elmúlt szűk másfél évtizedben, semmit nem lehet megtudni a stratégiából. Aki nemcsak a kormányzati ön- és közámításra kíváncsi, az kénytelen a TI Magyarország Tenderbajnok kutatásait elolvasni.
Más területeken sem jobb a helyzet. Az információszabadságot szabályozó törvényről csak annyi derül ki, hogy az az „átláthatóságot növelte”, ám a közérdekű adatok megismerhetőségének tudatos és cinikus kormányzati lerombolásáról szó sem esik. A stratégia nem felejti el hangsúlyozni, hogy a kormány 2022-ben ténylegesen visszavonta a közérdekű adatok hozzáférhetőségének néhány kirívóan irritáló korlátozását. Annál inkább amnéziába esik akkor, amikor a tavaly decemberben életbe léptetett újabb súlyos jogkorlátozásokról lenne szó. A számvevőszékről megtudjuk, hogy számos integritásfelmérést készített az elmúlt időszakban, arról azonban mélyen hallgat a stratégia, hogy az ÁSZ évtizedek óta képtelen vagy nem hajlandó pártatlanul fellépni a politikafinanszírozást elborító korrupcióval szemben. Olyannyira nem, hogy miközben szénné bírságolja az ellenzéket, szemet huny a Fidesz kampányüzelmei, így a Civil Összefogás Fórum (CÖF) néven működő kormánypárti fiókszervezet pénzügyei, valamint a masszív állami propaganda felett.
Ehhez hasonlóan egyoldalú, torz képet kapunk a 2022 óta, a jogállamisági eljárás részeként megfogalmazott követelmények, vagyis az ún. mérföldkövek teljesítése érdekében megtett kormányzati intézkedések eredményeiről. A stratégia működőképes és hatékony megoldásként mutatja be a büntetőeljárási törvény módosítását. Olyanként, mint amely valóban megteremti a korrupciós ügyek bíróság elé vitelének a lehetőségét akkor is, ha az ügyészség nem emel vádat, miközben a szabályozás alapvető hiányosságait elhallgatja. Az NKS a társadalmi konzultáció nélkül történő törvényalkotás visszaszorítását is vívmányként ismerteti, azt azonban elfelejti megemlíteni, hogy a kormány valójában nem hagyott fel ezzel a gyakorlattal. A stratégia a közérdekű bejelentők védelmét szolgáló szabályozásról is csak annyit árul el, hogy a kormány átültette a vonatkozó európai uniós szabályokat. Arra azonban már nem tér ki, hogy mindezt kétéves késéssel és a minimumot alulról sem megközelítő minőségben tette.
Kár lenne még több energiákat vesztegetni a hasonló példák további ismertetésére. Akik ezt a stratégiát megrendelték és jóváhagyták, nem abban az országban élnek, ahol Mészáros Lőrinc döntően a közbeszerzéseken elért eszement eredményeinek köszönhetően 600 milliárd forintos vagyont halmozott fel. A stratégia a felcsúti top-milliárdos szintén közpénzek átirányításából vagyonosodó oligarchatársait sem tartja a korrupció említést érdemlő tényezőinek. És persze a korrupció elleni fellépésért is felelős államhatalmi szervek foglyul ejtése, valamint a jogállam szétverése sem történt meg abban a Magyarországban, amelyben az NKS megfogalmazói, illetve a főnökeik élnek. Az ő Magyarországukon mindaz, ami vagyonnyilatkozatok körül az elmúlt években történt, nem a bigott hatalom képmutató húzásai közé tartozik, hanem az Európai Unió egyik legszigorúbb és a legnagyobb személyi körre kiterjedő bevallási rendszerét hozta létre.
Mindemellett, az NKS a sorok közé rejtve két területen kritikát is megfogalmaz, ami ugyan elég vérszegény, mégis érdemes a figyelmünkre. Egyrészt a Stratégia a tényeket ezúttal nem elhallgatva ismerteti a közhatalmi alkalmazottak körében elsősorban a kisebb értékű, hétköznapi korrupciós magatartások visszaszorításában sikereket felmutató speciális rendőri erő, a Nemzeti Védelmi Szolgálatot (NVSZ) érintő változásokat. Az NVSZ 2022-ben elveszítette a hatáskörei zömét, amikor a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok Pintér Sándor belügyminisztériumából közvetlenül Rogán Antal fennhatósága alá kerültek. Közel két éve a belügyi ágazaton kívül immár a propagandafőfelelős által felügyelt egyik titkosszolgálat, az Alkotmányvédelmi Hivatal (AH) végzi a megbízhatósági vizsgálatokat. A „reform” átláthatatlanságot hozott: már azt sem lehet tudni, hogy az AH hány korrupció ellenes eljárást folytat le. Másrészt a stratégia a kormányzati önkritikát sem nélkülözve ismerteti a lobbizás magyarországi helyzetét: elismeri, hogy a korábbi, 2006-os szabályozás kiiktatásával a közhatalmi döntéshozók és a lobbisták kapcsolatrendszere szabályozatlanul maradt.
Intézkedési terv: a sok fájó hiányosság mellett akad néhány meglepetés
A stratégia gyakorlati megvalósulásáról a kormány által kiadott intézkedési terv gondoskodik. A több mint félszáz intézkedés zöme az előző stratégiához hasonlóan javasrészt puha eszközöket szorgalmaz, például etikai kódexek kidolgozását és képzések megtartását írja elő. Az intézkedési terv ezzel jelentős részben hozza a NER-kötelezőt, vagyis sok olyan, a korrupció valós veszélyeinek a kezelésére alkalmatlan megoldást irányoz elő, amelyek tényleges életbe léptetésük esetén sem jelentenek kockázatot a hatalom hadállásaira. Ilyennek tekintjük a különféle szemléletformáló képzéseket, a közszféra integritásának a megerősítését, az egyes közhatalmi álláshelyek korrupciós kockázatok alapján történő osztályozását, és számos további elképzelést. Ezek az intézkedések mind hozzájárulhattak volna a rendszerszintű korrupció kialakulásának a megelőzéséhez, feltéve, hogy a kormány 2010 óta nem a saját maga szinte korlátlan hatalmának a kiépítését akarná megvalósítani. A NER 14. évében azonban az ilyen szoft-megoldások már teljességgel alkalmatlanok a korrupció visszaszorítására.
Vannak olyan intézkedések is, amelyek nemcsak megmosolyogtatók a NER-alapú korrupció világában, hanem egyenesen arról tanúskodnak, hogy a hatalom bedőlt a saját propagandájának. Így például az intézkedési terv az évtizedek óta a korrupció egyik ősforrásaként jelen lévő párt- és kampányfinanszírozás megreformálása helyett mindössze azt várja el az igazságügyi kormányzattól, hogy vizsgálja meg a politikai pártok finanszírozása útján megvalósuló külföldi befolyás elleni fellépés lehetőségeit. A kormány a saját propaganda törekvéseit a korrupció ellenes cselekvési tervben is kifejezésre juttatja.
Ehhez képest akár szórakoztatónak is tekinthetnénk azt, hogy az intézkedési terv a Transparency International egy év híján három évtizede működő és világszerte elfogadott mérőeszköze, a Korrupció Érzékelési Index (Corruption Perceptions Index, CPI) helyett más módszeren alapuló kutatás bevezetését határozza el. A CPI 2012 óta a magyar kormány korrupcióval szembeni védettségének szakadatlan és drámai mértékű romlását mutatja. Magyarország második éve az Európai Unió leginkább korrupt tagállama a CPI legfrissebb eredményei alapján. Azzal persze semmi gond, ha a kormány kutatásokat folytat a korrupciós helyzet jobb megértése és megismerése érdekében. Az azonban nagyon is bajos, ha ezt nem a valóság feltárásának és a korrupció leküzdésének a szándéka, hanem az motiválja, hogy a hatalom valamiféle felmérésre hivatkozva állíthassa azt, amit a kormánypropaganda amúgy is évtizede harsog, nevezetesen, hogy nincsen semmi baj a hazai korrupciós helyzettel, csak a Transparency International kelti Magyarország rosszhírét.
Azon ellenben tényleg csak szívből nevetni tudunk, hogy a kormány Rogán Antalt, a haveroknak akár százmilliárdos lebundázott üzleteket szállító propagandaminisztert bízza meg a korrupció ellenes lakossági tájékoztatókampány megszervezésével.
Bőven lehetne még sorolni a hasonlóan értelmetlen vagy propaganda célokat szolgáló elképzeléseket. Van azonban ennél izgalmasabb is. Az intézkedési terv ugyanis több területen olyan feladatokat ír elő, amelyek, feltéve persze, hogy megvalósulnak, fájdalmas sebet ejthetnek a NER eddig majdnem hibátlanul működő korrupciós ökoszisztémáján. Lássunk most néhányat a komolyan vehető intézkedést közül!
- Rögtön ilyen a legelső feladat, amely azt várja az igazságügy-minisztertől, hogy mindössze másfél hónapon belül álljon elő a közérdekű adatok megismerhetőségére vonatkozó joganyag módosítására irányuló javaslatokkal. Persze az ilyen reformok a NER-ben szinte kivétel nélkül a sokszor eleve kiábrándító kiinduló helyzetnél is rosszabb eredményt hoznak. Csakhogy az intézkedési terv megszabja azt is, hogy az IM a javaslatok során vegye figyelembe a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság két évvel ezelőtt lezárt kutatását. Ebben a számos komoly hiányosságot feltáró kutatásban a TI Magyarország is részt vett. Kiderült, hogy az önkormányzatok közel háromnegyede nem teljesíti a közzétételi kötelezettségét. A központi költségvetésen kívül tevékenykedő közpénzhasználó szervezeteknek, például az állami vállalatoknak pedig közel a kétharmada egyáltalán nem reagált a közérdekűadat-igénylésre. Rést üthet a NER pajzsán, ha tényleg a TI Magyarország javaslatait is tartalmazó kutatási ajánlások alapján készül majd a kormány információszabadság reformcsomagja.
- A legjelentősebb újítás az, hogy 2025 novemberéig el kell készüljön a valódi lobbitörvény, beleértve az úgynevezett forgóajtó-jelenségre vonatkozó szabályozást is. A forgóajtószabályozás a közhivatalokból a magánszférába való átlépés korlátozását írja elő megkönnyítve az összeférhetetlen helyzetek tetten érését. Hasonló szabályozás és az ehhez kapcsolódó nyilvántartások már az unió legtöbb tagállamában működnek több-kevesebb sikerrel. E jogszabályok szükségességére a TI Magyarország és több civil szervezet is felhívta a figyelmet az elmúlt években, valamint az uniós jogállamisági jelentések ajánlásai között is évek óta rendszeresen szerepel.
- Kevésbé ambiciózus a vagyonnyilatkozatok ki tudja, hányadik átalakítására irányuló elhatározás, az ugyanis az elektronikus kitöltés elősegítésére szorítkozik. Az NKS a TI Magyarország és az Integritás Hatóság által is javasolt automatizált ellenőrzést nem akarja bevezetni. Előrelépés lehet ugyanakkor, hogy jogszabályt kell kidolgozni a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség megszegésének közigazgatási és büntetőjogi következményeire. Harminc év elteltével legalább az az elvárás teljesül, hogy bűncselekménynek minősül a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség megszegése.
- Bár a közbeszerzési terület az NKS elkészítését előíró uniós mérföldkőben is hangsúlyosan szerepel, a téma súlyához képest rendkívül puhán és alulreprezentáltan jelenik meg az intézkedések között. A Közbeszerzési Hatóságnak (KH) mindössze egy pont jutott három közepesen jelentősnek tűnő feladattal. Ezek közé tartozik például az a homályosan megfogalmazott teendő, hogy a KH-nak fokoznia kell az alkalmassági feltételek ellenőrzését, amelyek gyakorta tartalmaznak a verseny korlátozására alkalmas speciális kondíciókat az előnyben részesített ajánlattevők javára. Ezen kívül a Közbeszerzési Hatóság és az Integritás Hatóság is nyilvánosságra kell hozza a lezárt bejelentésekkel kapcsolatos főbb információkat, anonimizálva. Sokatmondó, hogy az Integritás Hatóságnak mindössze ezt az egy feladatot szánja a korrupcióellenes stratégia, miközben a szervezet korábban számos javaslatot tett a közbeszerzési piac rendszerszintű hibáinak kijavítására. Szintén többségében súlytalan, valódi fordulattal nem kecsegetető intézkedéseket tartamaz az a közbeszerzési verseny szintjének javítását célzó, különálló cselekvési terv, melyre a stratégia is hivatkozik.
- Újdonság ugyanakkor, hogy a stratégiába bekerült az állami forrásból nyújtott támogatások és azok esetleges halmozódásának vizsgálata. Az adóforintokból nyújtott pénzügyi segítség koncentrációjára számos példa idézhető fel az elmúlt évekből. Az egyik legsúlyosabb talán a Magyar Turisztikai Ügynökség normativitást nélkülöző dotációs gyakorlata, amelynek során a száz legnagyobb támogatás nyertese vihette el a mintegy 219 milliárd forintos keret 70 százalékát. Az intézkedéssel párhuzamosan a Támogatásokat Vizsgáló Iroda is fogadhat bejelentéseket 2025. június 30-tól.
- Örvendetes, hogy a stratégia eredményességének vizsgálatához nyomon követésről, visszamérésről is gondoskodni kell, ráadásul független szakértő bevonásával és nyilvános, negyedéves jelentések formájában, ahogyan az az OECD magyar stratégiára vonatkozó véleményében kifejezett kérésként szerepel. A monitoring tevékenységet megalapozó indikátorrendszer azonban még nem elérhető a nyilvánosság számára, azt ugyanis nem töltötték fel az intézkedési tervben nevesített felületre, bár a stratégia ezt várja el. Az intézkedési terv teljesülését mindenesetre a TI Magyarország is figyelemmel fogja kísérni.
ZEISLER JUDIT – LIGETI MIKLÓS